Ani nový ministr dopravy páteřní síť silnic nedostaví. Mohl by aspoň postavit nové Ředitelství silnic a dálnic
Do pěti let bude Česká republika napojena sítí dálnic a rychlostních silnic na zbytek světa. Do června předložíme speciální zákon o liniových stavbách, který definuje národní strategické komunikace a radikálně zrychlí přípravu staveb. Takové plány má nový ministr dopravy Antonín Prachař (ANO).
A teď realita: Do pěti let nebudou hotovy ani příhraniční kousky, natožpak souvislé tahy. Rychle napsaný všespásný zákon snad v dohledné době nespatří světlo světa. Patrně by způsobil zmatek. V lepším případě se podaří přetavit povolební reformní elán v koncepční změny několika zákonů a vymodelování z gruntu nového Ředitelství silnic a dálnic (ŘSD). V tom horším se nic nezmění a miliardy určené pro naše silnice zůstanou v Bruselu.
Pražský evergreen Podle převládajícího názoru může za nedodělané silnice nedostatek peněz. Není to pravda. Peněz je tolik, že je nedokážeme utratit.
Státní fond dopravní infrastruktury (SFDI) už třetím rokem převádí do dalšího rozpočtu kolem deseti miliard. Není za co je utratit. Příprava projektů autostrád totiž u nás trvá v průměru 14 let. Někdy i to je málo.
Učebnicovým příkladem je dostavba Pražského okruhu. Starosta Suchdola Petr Hejl proti stavbě jeho severozápadní části bojuje už od roku 1999. Vadí mu, že preferovaná jižní varianta je technicky náročnější, tedy i dražší a má vést přes obydlenou oblast jeho čtvrti. Proč toto řešení někdo prosazuje, si prý dokáže vysvětlit jenom pozemky. Tedy stovkami hektarů, které před lety skoupil jistý Jan Čonka. Nakupoval po padesáti korunách za metr a spočítal si, že je v budoucnu prodá za 3500 korun. A podle Hejla nejde jen o lány pod plánovaným obchvatem – mezi Letňany a Ruzyní by prosazovaná trasa rázem zatraktivnila řadu volných ploch a dala tak průchod lobbistickým hrátkám.
Hejla utvrdila v jeho přesvědčení schůzka s finančníkem a developerem Markem Dospivou v roce 2006. „Chtěli jsme jej poté, co Penta získala vodochodské letiště, přesvědčit, že severní verze je pro spojení s ruzyňským letištěm výhodnější. Řekl nám: Hoši, asi máte po věcné stránce pravdu, budu se muset sejít s Janouškem. Tenkrát jsem to jméno slyšel poprvé,“ vzpomíná Hejl. Dospiva mu prý také ukázal mapku Prahy, kde jednotlivé barevné fleky znamenaly sféry vlivu. V území, kudy by vedl okruh v jižní variantě, jich viděl několik. Tehdejší primátor Pavel Bém ale prý Dospivovi vzkázal, „ať do toho nestrká čenich“, a Hejl vlivného spojence nezískal. Přesto se mu daří výstavbu klíčové komunikace stále oddalovat.
Nejvyšší správní soud vymazal suchdolskou část okruhu z pražských Zásad územního rozvoje (nadřazený krajský dokument, ze kterého vychází územní plán – pozn. red.). Před koncem loňského roku soud zrušil na základě žaloby Suchdola i stavební uzávěru, která chránila koridor pro budoucí silnici. Stavba by mohla být zahájena nejdříve v roce 2018, zní po patnácti letech příprav optimistický odhad Státního fondu dopravní infrastruktury. Otázkou je, jestli bude projekt za 26 miliard, u nějž se náklady šplhají ke třem miliardám za kilometr silnice, vůbec ekonomicky obhajitelný.
Repete ve středních Čechách Jen o něco lépe je na tom technicky jednodušší východní část Pražského okruhu za jedenáct miliard. Má spojit brněnskou a hradeckou dálnici a vede převážně skrz pole. Před čtyřmi roky se zdálo, že alespoň na běchovický úsek obchvatu vjedou bagry. Jenže úředník pražského magistrátu sundal z úřední desky veřejnou vyhlášku o dva dny dříve, než je zákonná lhůta, a ministerstvo pro místní rozvoj územní rozhodnutí pro úsek 511 zrušilo. Nové územní rozhodnutí není možné vydat, protože i tento úsek nechal soud vymazat ze Zásad územního rozvoje.
Co znamená absence dvou částí okruhu?
Na sever se musí jezdit přes centrum a Jižní spojka se ve špičkách od Spořilova po Běchovice mění v parkoviště.
ŘSD ale nezbývá než čekat, až Praha aktualizuje svou dokumentaci. Dostavba Pražského okruhu je přitom bez diskuse jedním z nejbolavějších dopravních restů. Bez Pražského okruhu nepůjde napojit na metropoli ani jihočeskou dálnici D3, i kdyby se podařilo chybějících 109 kilometrů nějakým zázrakem dobudovat. I tato dálnice totiž rozsudkem soudu zmizela ze Zásad územního rozvoje, tentokrát Středočeského kraje. Kraj odhaduje, že aktualizace dokumentu bude trvat minimálně dva roky. Neexistuje ani R52, která má za Mikulovem napojit Česko na Rakousko. Soud totiž zrušil v tomto případě rovnou celé Zásady územního rozvoje Jihomoravského kraje. Příprava staveb se tak dostává znovu na začátek. Bez ukotvení tras v územně České plánovacích dokumentech totiž nelze vydat žádná další povolení.
Jakou pohromu může střet silničářů s územněplánovací dokumentací znamenat, vyčíslil Nejvyšší kontrolní úřad. Trasu R35 v úseku Křelov–Slavonín navrhlo ŘSD už v roce 1993. Náklady měly podle dokumentace pro územní rozhodnutí činit 683 milionů. Jenomže s návrhem vedení komunikace nesouhlasila dotčená obec a s jejími požadavky zase nesouhlasilo dotčené město. ŘSD proto rozdělilo stavbu na dva úseky. První postavilo s náklady 776 milionů, pro druhý nechalo připravovat variantu prosazovanou obcí. Ta však v roce 2008 schválila územní plán s původní trasou z roku 1993. ŘSD předpokládá, že chybějící úsek vyjde v dnešních cenách na 1,3 miliardy.
Pomalu, draze a bez koncepce Pražský okruh dokonale ilustruje, proč v Česku stále chybí 912 kilometrů klíčových dálnic (D) a rychlostních komunikací (R). Podle plánu z roku 2000 se už po nich mělo čtyři roky jezdit. Když se k územním lapáliím přidá roky trvající územní a stavební řízení, ekologický aktivista napadající posudek vlivu stavby na životní prostředí (tzv. EIA) a majitel odmítající prodat své državy, malér je nevyhnutelný. Ten potom ještě korunuje brněnský antimonopolní úřad, který měsíce posuzuje soutěž na zhotovitele, a dílo dokoná impotentní ŘSD, které nedokáže ohlídat, aby projektant a stavební firma odvedli kvalitní práci. Výsledek? Životní cyklus stavby u nás trvá v průměru 14 let, zjistilo ŘSD, které nechalo analyzovat 307 staveb od roku 1994. A kilometr české dálnice stojí o třetinu víc než té německé, doplnil Nejvyšší kontrolní úřad (NKÚ).
Vrcholem všeho je, že české vznikají nejen pomalu a draze, ale navíc bez rozmyslu. Nejvyšší kontrolní úřad se před rokem pokusil pojmenovat příčiny, proč se mezi lety 2000 až 2010 podařilo postavit pouze 391 kilometrů dálnic a rychlostních komunikací místo plánovaných 1419 kilometrů, a utratilo se přitom 185 miliard z celkových 317 miliard. „Záměr byl splněn z 28 procent, přičemž bylo vyčerpáno 58 procent prostředků,“ konstatovali kontroloři. Hlavním defektem je podle nich to, že stát neměl od roku 2007 žádnou dlouhodobější koncepci priorit. Stavělo se podle harmonogramu, který každoročně schvalovali poslanci, přičemž potřebnost a ekonomický přínos silnic byly vedlejší.
Poslední ucelenou strategii (tzv. Gepardi) pohřbil v polovině roku 2006 ministr dopravy Milan Šimonovský (KDU-ČSL). Údajně proto, že mu ekonomicky nevyšly stavby doma na jižní Moravě. Pro ministra Aleše Řebíčka (ODS) byla zase prioritní připravenost staveb. Ty, které nebyly ve finální fázi a nespěly k soutěži (například R35), byly mimo jeho zorný úhel. Nakonec podepsal a svému nástupci nechal v šuplíku smlouvy na stavby za 30 miliard, o jejichž přínosu i cenové výhodnosti se dá pochybovat. Naprostá většina těchto silnic dodnes (pět let poté) nestojí.
Živelný systém výstavby infrastruktury vysvětluje, jak je možné, že se stavějí za miliardy fragmenty silnic, které nemají bez navazujících úseků valný význam, a že se až nyní modernizuje nejdůležitější tepna v zemi. Navíc za plného provozu. Další priorita – spojnice mezi Hradcem Králové a Olomoucí (R35) –, která měla odlehčit rekonstruované autostrádě do Brna, je hotova ani ne ze třetiny. Lépe je na tom i čtyřproudá silnice do Karlových Varů (R6), jejíž dva pruhy jsou údajně úlitbou jistým politikům; ta je dostavěná alespoň z poloviny.
Hlavně ne poslanci!
A teď jedna dobrá zpráva. Česko má od loňského listopadu vládou schválenou Dopravní sektorovou strategii (tzv. Sestra 2), která poprvé určuje prioritu staveb na základě ekonomických přínosů bez ohledu na rodiště ministra. Ministerstvo dopravy pracovalo na více než tisícistránkovém dokumentu, který prošel posuzováním vlivu koncepce na životní prostředí (tzv. SEA), tři roky. „Bez Sestry 2 by nebylo možné čerpat dotace v novém operačním programu.
Prošla silnou oponenturou Evropské komise,“ říká Tomáš Čoček, ředitel SFDI.
Z tohoto pohledu se nezdá rozumné schvalovat speciální zákon, který definuje strategické stavby. Právě jím přitom chce léčit nemocný systém ministr dopravy Antonín Prachař (ANO). Jak by ale vypadaly priority, pokud by o nich měli rozhodovat politici? Důležitost tepen by se nejspíše rodila v barech Poslanecké sněmovny. „V parlamentu zase začnou fungovat regionální dohody o tom, co je prioritní, bez ohledu na potřebnost. Prosazovat takový zákon je plýtvání energií,“ nesouhlasí bývalý ministr dopravy Zbyněk Stanjura (ODS). A dodává: „Zbytečně proti sobě popudíme Brusel a ekologické aktivisty.“
Nový zákon o liniových stavbách by měl urychlit poslanci schválené stavby národního významu tím, že by proti nim nebylo možné odvolání, referovala média. Jenže to si mohl dovolit maximálně Hitler nebo komunista, kteří nenatahovali ruce do Bruselu pro dotace.
Později ministr Prachař upřesnil, že by proti takovým stavbám bylo možné jen jedno odvolání. Ani to ovšem není reálné. Ministerstvo životního prostředí spolu s ministerstvem pro místní rozvoj právě pod dozorem Bruselu plodí novely dvou zákonů, abychom kvůli nesprávné národní úpravě posuzování vlivu staveb na životní prostředí (EIA) nepřišli o dotace.
Evropská komise zahájila řízení (tzv. infringement) už loni v dubnu a letos v lednu nám dala ultimátum: buď změníte legislativu do konce roku, nebo nebudou eura. A prosadit jedno velké environmentální povolení, které by v sobě integrovalo všechny otázky životního prostředí a celý proces výrazně zjednodušilo? Na to po bruselském zásahu opravdu není čas. Právě čas je to, co zásadní změny zákonů, obzvláště pokud jako tento zasahují do více resortů, potenciálně celého systému státní správy, potřebují. Efekt se většinou neprojeví v jednom volebním období. Pokud by ministr upřednostnil rychlost před kvalitou, je pravděpodobné, že ad hoc zákon celý systém zadrhne nadobro.
Sjezdové eldorádo Ještě déle než samotná výstavba silnice (35 měsíců) dnes trvá územní (49 měsíců) a stavební řízení (51 měsíců). Jednou z uvažovaných možností, jak urychlit přípravy, je zřízení speciálního stavebního úřadu pod ministerstvem dopravy. Jeden takový sice už funguje, ale vydává jen hlavní povolení pro dálnice a rychlostní komunikace, nikoli pro silnice první třídy. O dílech za miliardy pak rozhodují úředníci na stavebních odborech jednotlivých radnic, kteří do té doby povolovali tak maximálně dvojdomky. Ti je posuzují tak dlouho, že jiná povolení mezitím propadají. Nezkušení úředníci se logicky bojí a dělají chyby. Ty následně mistrně využívají aktivisté s profesionálními právníky. Čas běží a ceny šplhají vzhůru. „Předpokládané stavební náklady se v průběhu územních řízení zvýšily o 68 procent a v průběhu stavebních řízení o 37 procent. Jedním z důvodů bylo přijetí účastníků řízení,“ konstatuje zpráva NKÚ. Obce souhlas často podmiňují nadbytečnými sjezdy, což vede k tomu, že jich máme snad nejvíce v Evropě.
Sedláci se bouří Stavby výrazně brzdí i majitelé pozemků, kteří odmítají prodávat od té doby, co vstoupila v platnost novela zákona o urychlení výstavby dopravní infrastruktury a zákona o vyvlastnění. Ty měly výkupy paradoxně zrychlit a zabránit spekulacím.
Novely změnily letitou zvrácenou zvyklost, že ŘSD vykupovalo pole za ceny stavebních parcel. Nově mají vlastníci, kteří prodají rychle, nárok u nestavebních ploch na stoprocentní bonus, u stavebních potom na 15procentní navýšení ceny. Málokdo se však hrne prodávat, protože se dost podstatně změnily nabízené podmínky výkupu. Místo stokoruny za metr najednou ŘSD nabízí třeba „jen“ třicet korun, což je případ pozemků pro tah z Hradce Králové na Olomouc (R35). ŘSD se nehrne do vyvlastňování a stavby logicky stojí. Politici proto začínají mluvit o tom, že by nebylo od věci vrátit se ke starým pořádkům. Stejně prý parcely tvoří zlomek nákladů dopravních tahů. To ale není tak úplně pravda. Extrémem je plánovaný úsek Pražského okruhu směrem k Běchovicím. Pokud by ŘSD vykupovalo „poreport staru“, jen za pozemky by vydalo 5,4 miliardy. Za metr by před novelou zaplatilo 2600 korun, po novele zhruba 60 korun.
Zásadně měnit zákony po pouhém roce účinnosti by bylo ukvapené. Ministerstvo financí by mělo zpracovat nový cenový výměr a zavést jasnou metodiku oceňování, aby ŘSD přestalo dělat z vlastníků hlupáky.
Těm, kteří dobrovolně prodají hned v prvním kole, totiž nabízí cenu nižší než tu, na kterou dosáhnou, když se nechají „dobrovolně“ vyvlastnit na základě znaleckých posudků.
Posudky si navíc objednávají majitelé nemovitostí a o nestrannosti znalců panují obecně pochyby. Někteří vlastníci by také preferovali směny parcel před výkupy, pokud by se ŘSD dokázalo domluvit se Státním pozemkovým úřadem.
Ministerstvo dopravy nyní analyzuje, jak se nové normy osvědčily. „Až budeme mít vyhodnoceno, jak ŘSD a Správa železniční dopravní cesty zákony skutečně používají a s jakým výsledkem, případně navrhneme změnu. Bonus se může u pozemků zvýšit, neplánujeme ale znovu vykupovat ornou půdu za cenu stavebních parcel,“ zdůrazňuje Jakub Kopřiva, šéf legislativců na ministerstvu dopravy.
Ani když má ŘSD všechny potřebné pozemky a povolení, anabáze nekončí. Tendr na zhotovitele ve většině případů napadne některý z neúspěšných uchazečů z podvyživeného stavebního trhu. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže potom několik měsíců zkoumá potenciálně diskriminační kritéria nebo to, zda vítězná nabídka není nepřiměřeně nízká. S rostoucím počtem stanovisek úřadu ztrácí ŘSD možnost klást si vůbec nějaké požadavky. Zároveň nemá odvahu vyloučit nabídku s dumpingovou cenou. Měl by proto vzniknout katalog obvyklých cen, aby se měli silničáři o co opřít. ŘSD by také mohlo dávat kladné reference jen firmám, u nichž neuplatňuje zásadní reklamace. A hlavně antimonopolní úřad by měl mít závazné lhůty, dokdy musí rozhodnout.
Je třeba vyhubit hryzce Na stavu české dálniční a silniční sítě se podepisuje i situace personálně paralyzovaného ŘSD, které bylo prakticky degradováno do pozice plátce faktur. V posledních letech se tak zdá, že pány silnic jsou spíš stavební firmy a projektanti než naše největší investorská organizace s více než třicetimiliardovým ročním rozpočtem. Podle zprávy NKÚ stojí kilometr české dálnice 355 milionů, té německé 260 milionů. A nebude to vyšší kvalitou. Mosty u nás korodují ještě v záruční době, dálnice se vlní nedlouho po uvedení do provozu, vozovky se rozpadají, silnice navíc připomínají ty vyprojektované jen vzdáleně. Za obludný objem víceprací, tedy změn během stavby, jsme si už vykoledovali od Evropské komise desetimiliardový zářez do dotací. A ŘSD platí a platí.
Za nedostatečné geologické průzkumy, za projektové dokumentace s chybami, za liknavé a nedůsledné „nezávislé“ technické dozory a samotné špatné stavby, na kterých firmy vydělávaly dokonce i tak, že si neoprávněně účtovaly vyšší valorizaci, jak potvrdil před pár měsíci rozhodčí soud.
Státní investor má s většinou aktérů tak špatné smlouvy, že ti většinou za nic neručí.
Navíc se firmy běžně ocitají ve střetu zájmů.
Například ten samý projektant běžně připravoval zadávací dokumentaci pro ŘSD a následně pracoval na realizační dokumentaci pro stavební firmy. Přitom si jej ještě ŘSD najímalo jako autorský dozor nad kontrolou zadávací dokumentace, technický dozor investora a vrcholem bylo, když ještě dělal kontrolu díla v záruční době. ŘSD pak následně přejímalo často nekvalitní díla bez soupisů vad a v záruční době také „zapomínalo“ reklamovat.
„Stále jsem narážela na další kritické části kolapsu nefunkčního systému. Neexistuje například koncepční systém správy majetku, dokonce ani jeho soupis, není definována systémová strategie údržby, systém reklamací, vyhodnocení degradace staveb, analýzy systémových poruch staveb, koncepční technologické plány oprav,“ vypočítává bývalá šéfka úseku kontroly kvality silnic ŘSD Miloslava Pošvářová, kterou před dvěma měsíci vyhodil Pavel Kočica. Známá bojovnice proti korupci je přesvědčena, že neustálé změny ředitelů nic neřeší a ŘSD bez radikálního řezu vyhyne jako dinosaurus. „Strom v půdě prolezlé hryzci, kteří narušují soustavně jeho kořeny, zahyne. Dokud ty hryzce nevyhubíme, nemá cenu sázet opakovaně stromy nové,“ říká.
Příběh jedné transformace Prvním ministrem, který začal mluvit o transformaci ŘSD, byl před dvěma lety Pavel Dobeš (VV, potom Lidem). V té době v ní ale neviděl prostředek, jak rozbombardovat lobbistickými vztahy opředenou příspěvkovou organizaci a postavit ji znovu na zelené louce. Proměna ŘSD ve státní podnik nebo akciovou společnost měla hlavně umožnit zřídit si u bank jakýsi kontokorent. Ten by sloužil jako finanční polštář pro silničáře, kteří každý rok tipují, kolik jejich resortní šéf vyprosí na ministrovi financí. Dobeš preferoval státní podnik. Pro jeho pravicového nástupce ale nebyl dost sexy. ŘSD se mělo stát akciovkou. Zbyňka Stanjuru (ODS) však vystřídal Zdeněk Žák (SPOZ) dosazený prezidentem, který usoudil, že transformace není potřeba.
Stačí dosadit do čela ŘSD „rváče“, vyhodil tedy Davida Čermáka a nahradil jej svým známým Pavlem Kočicou. Než se pořádně rozkoukal, skončil také. Nového šéfa ŘSD chce vybrat ministr Prachař v dubnu. Z ŘSD prý bude (pro změnu) státní podnik.
Ministr možná stihne zlepšit přípravu dálnic, sám jich ale nejspíš moc neotevře. Pokud vydrží v úřadu déle než jeho předchůdci, mohl by ovšem získat kladné body aspoň za to, že konečně změní investorskou organizaci ve standardně fungující firmu, jejíž zaměstnanci se zase soustředí na stavění silnic, a ne na to, jak přežít další změnu. l
Paralyzované ŘSD prakticky degradovalo do pozice plátce faktur.
Salámová metoda na silnicích Česko je dálnicemi souvisle spojeno se sousedy pouze prostřednictvím dálnice D2 se Slovenskem a D5 s Německem.
R7 Nestabilita financování způsobila změnu priorit, přípravu zpožďují i požadavky na technické řešení
D8 Sesuv půdy
D11 Problémy s pozemky před Hradcem Králové zpozdily další úseky dálnice
R11 Bez D11 nemá dostatečnou prioritu
R35 Komplikace ukotvení v územních plánech i schvalování EIA a územní rozhodnutí někde dosud chybí
R48 Nestabilita financování vedla k jiné prioritě, problémy s EIA
D1 Přerov–Lipník Zrušení soutěže ÚOHS, problémový průchod popílkovištěm a nejasné financování
D1 Říkovice–Přerov Vykoupeno 40 procent pozemků, aktualizace projektové dokumentace
R49 Občanský odpor vede k nesouladu s územním plánem
R52 Občanský odpor vede k nesouladu s územním plánem, EIA jen na ekonomicky neefektivní a nelogické řešení
R43 Občanský odpor vede k nesouladu s územními plány, souhlasné stanovisko EIA jen na část trasy
R3 Bez D3 nemá dostatečnou prioritu
D3 Soudně zrušena trasa v ZÚR ve Středočeském kraji, na území Českých Budějovic spory o technické řešení
R4 Nestabilita financování vedla ke změně priorit, přípravu zpožďují i požadavky na technické řešení
Pražský okruh (R1) Vymazáno ze Zásad územního rozvoje (ZÚR) a územního plánu
R6 Obtížné schvalování mezi Prahou a Pavlovem vedlo ke snížení priority dalších úseků Živelný systém výstavby vysvětluje, jak je možné, že se stavějí za miliardy fragmenty silnic, které nemají valný význam, a že se až nyní modernizuje D1.
O autorovi| Hana Boříková, borikova@mf.cz
