Boj o moc

Ústavní soudci mají na odložení voleb právo

Nejzásadnější spor mezi výkonnou mocí a soudnictvím v historii České republiky. Tak se dá vykládat diskuse kolem rozhodnutí Ústavního soudu z minulého týdne. Přestože akt ústavních soudců by mohl vést přinejmenším k odložení termínu předčasných voleb a má nedozírné politické následky, podstatou kauzy je právní problém. Rozhodnutí, které může zásadně ovlivnit, kdo a na jak dlouho bude v Česku vládnout, je totiž pouze prvním kolem velké bitvy. Odklad účinnosti rozhodnutí prezidenta o vypsání předčasných voleb je jen předběžné opatření, kterým si Ústavní soud dělá prostor k vyřešení mnohem zásadnějších otázek. Soudci zkrátka pouze získávají čas.
O co tedy jde? Zjednodušeně řečeno o hledání odpovědi na otázku, zda je zkrácení volebního období pro volby do Poslanecké sněmovny změnou podstatných náležitostí demokratického právního státu. Z tohoto problému se potom odvíjejí další otázky, zejména zda mají poslanci právo o něčem takovém rozhodnout a zda má Ústavní soud následně právo toto rozhodnutí posuzovat. Ve všech těchto věcech nemají jednoznačně jasno ani sami ústavní soudci, ani právníci z univerzit a praxe.

Přeběhlík Jak celý problém začal? Po pádu vlády Mirka Topolánka a dosažení politické shody ohledně sestavení dočasné úřednické vlády se zástupci parlamentních stran dohodli na předčasných volbách. Parlament přijal ústavní zákon, který stanovil, že páté volební období se zkracuje na tři roky. „Volební období Poslanecké sněmovny zvolené v roce 2006 skončí v roce 2009 dnem voleb do Poslanecké sněmovny, které se budou konat do 15. října 2009,“ vyslovuje tento zákon jedinou větu, která za celé politickoprávní martyrium může. Ústavní zákon byl přesně podle pravidel schválen třípětinovou většinou všech poslanců a stejnou většinou přítomných senátorů, čili stal se řádnou součástí ústavního pořádku. Prezident republiky Václav Klaus pak rozhodl, že volby se budou konat 9. a 10. října. Následně ale vstoupil na scénu poslanec Miloš Melčák, známý především jako „přeběhlík“ ze sociální demokracie, který dříve umožnil vznik pravicové vlády. Tomu vadilo, že rozhodnutí o předčasných volbách mu o rok zkrátí působení ve sněmovně, což považoval za porušení Listiny základních práv a svobod.

Právo na funkci Listina, která je součástí ústavního pořádku, mimo jiné praví, že občané mají za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím. Zkrácení svého volebního období Melčák považoval za porušení tohoto pravidla. Soudci zatím definitivně nerozhodli, avšak za úplnou hloupost názor poslance zjevně nepovažují. Ústavní zákon totiž podle nich Melčákovi vymezuje okamžik ukončení jeho mandátu, čili ukončení výkonu veřejné funkce. V tomto smyslu je zásahem orgánu veřejné moci, který se dotýká jeho základního práva na rovný přístup k voleným a jiným funkcím.
Rozhodnutí o předčasných volbách podle Melčáka a jeho advokáta Jana Kalvody porušuje navíc hned několik článků Ústavy. Nejdůležitějším z nich je devátý článek a jeho druhý odstavec, který praví, že „změna podstatných náležitostí demokratického právního státu je nepřípustná“. Ústavní soud se tak nyní bude zabývat otázkou, zda má Melčák pravdu a zkrácení volebního období je v rozporu s tímto pravidlem. Odborníci na to mají různý názor. Převažuje ten, že Melčák pravdu nemá. „Osobně se domnívám, že s článkem devět odstavec dva je nutno nakládat uvážlivě, a podmínky pro jeho použití v tomto případě nevidím. Šetřeme si je na případ, kdy by Sněmovna zvolená v roce 2009 o tři roky později zjistila, že volební situace není právě příznivá, avšak koalice by disponovala ústavní většinou v obou komorách, a proto by si prodloužila volební období do roku 2015,“ vyslovil se soudce Nejvyššího správního soudu a odborník na teorii práva Zdeněk Kühn.

Vytunelování ústavy Z právního hlediska je problém také v tom, zda zákonodárci mají možnost upravovat ústavní pořádek ad hoc, tedy jednorázovými zákony podobnými tomu, který zkrátil volební období sněmovny. Spor panuje zejména o to, zda tato nepříliš elegantní a formálně málo čistá metoda je také protiústavní. Podle dřívější judikatury soudů tomu tak není. Ústavní soud již dříve zformuloval předpoklady pro výjimky, při jejichž splnění je možné považovat za korektní i ústavní předpis upravující konkrétní záležitost. Základní podmínkou je, že zákon týkající se jedinečného případu nepředstavuje porušení principu rovnosti. Takováto praxe je přesto nežádoucí, protože jednorázová rozhodnutí narušují právní jistotu občanů, tedy pocit, že se mohou spolehnout na stabilně platná pravidla. „Adhocismus je popřením konstitucionalismu jako myšlenky omezení veřejné moci pravidly. Co víc je vytunelováním smyslu ústavy jako předem známého řádu výkonu moci a eliminací možnosti vzniku ústavních konvencí, které mají ústavní aktéry vést – v zájmu jistoty – k obdobnému jednání v obdobných situacích,“ prohlásil v Hospodářských novinách ústavní právník a teoretik práva Jan Kysela. Ten spolu s řadou kolegů vyzývá k tomu, aby Ústava i do budoucna stanovila jasná a všeobecně platná pravidla, jak sněmovnu rozpouštět. Tím by se česká politika zbavila nešvaru v podobě těchto jednorázových právních předpisů. „Na rozdíl od některých jiných mě ten krok (odložení vykonatelnosti rozhodnutí prezidenta o konání voleb – pozn. red.) nijak nepobuřuje a nepřekvapuje. Má to podle mě vést politiky k tomu, aby už konečně přestali s ad hoc přístupem a pro tuto zemi začali dělat koncepční řešení. Pokud chtějí mít možnost rozpouštět Sněmovnu před skončením normálního čtyřletého období, tak ať na to stanoví přesná pravidla ústavním zákonem,“ říká Ondřej Peterka z advokátní kanceláře Peterka & Partners.

Pravomoc existuje Další otázka, kterou řeší komentátoři i politici, je, zda Ústavní soud má na posuzování ústavních zákonů vůbec právo. Právníci jsou v tomto ohledu nejednotní. „Ústavní soud jednoznačně překračuje meze, které mu Ústava stanovuje. ,Dointerpretovává‘ si Ústavu a přisvojuje si více pravomocí, než mu náleží,“ domnívá se například Karel Muzikář, vedoucí partner advokátní kanceláře Weil, Gotshal & Manges. Tento názor zastává řada ústavních odborníků, například profesor Václav Pavlíček z pražské Právnické fakulty i řada jeho kolegů. Naproti tomu jiní experti mají opačný pohled. Není bez zajímavosti, že jde především o ústavní právníky mladší generace.
„Ústavní soud konstantně vyslovuje, že pravomoc vyslovit protiústavnost ústavního zákona má. Říká to opakovaně, naposledy to učinil v souvislosti s kauzou Lisabonské smlouvy, z níž jasně vyplývá, že ústavodárce má limity jednak při novelách Ústavy a jednak při přenášení dalších pravomocí na EU,“ připomíná Kühn. Ústavní soud podle něj chápe sám sebe jako strážce nenarušitelného jádra Ústavy. „Přezkoumává se tedy novela Ústavy proti nenarušitelnému jádru Ústavy. Porušením jádra Ústavy padá takzvaná grundnorm, tedy ohnisko právního řádu, a vzniká nový právní řád, který nelze ospravedlnit splněním podmínek předchozího právního řádu. Z hlediska starého právního řádu a jeho ohniska je nová Ústava ultra vires, tedy mimo dispozici ústavodárce,“ domnívá se Kühn.

Bez veřejných peněz Pozastavení verdiktu prezidenta republiky o termínu voleb je tak v celé věci tou aktuálnější, ale paradoxně méně důležitou složkou. Pro ústavní soudce je totiž toto rozhodnutí v podstatě podřízeno ústavnímu zákonu, který chce Melčák zrušit. „Rozhodnutí prezidenta republiky, určující den konání těchto voleb na 9. a 10. říjen 2009, jakkoli má i prvky normativního právního aktu, je nutno považovat za akt aplikace uvedeného ústavního zákona,“ říká Ústavní soud.
Soud Melčákův návrh posoudil tak, že se poslanec kromě jiného domáhá odložení vykonatelnosti rozhodnutí prezidenta. To je však problematické rozhodnutí, protože Melčák o to nežádal, a soud tedy nerozhodl „ultra petitum“, čili podle návrhu stěžovatele. Soud je přitom podle právních zásad v těchto případech vždy vázán požadavky navrhovatele a nemůže mu přisoudit více, než sám žádá. V této situaci si strážci Ústavy vzali na pomoc rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva, který dříve české soudy kritizoval za to, že tuto zásadu uplatňují příliš přísně.
V duchu tohoto názoru tedy Ústavní soud stanovil, že o odkladu termínu rozhodnout může. Neshledal totiž „žádné okolnosti, jež by svědčily o veřejném zájmu, který by odkladu vykonatelnosti bránil, a rovněž neshledal, že by odklad vykonatelnosti bránil realizaci oprávnění třetích osob, jež by mělo vyplynout z napadeného rozhodnutí“. Klíčové podle soudců je i to, že odkladem voleb nevzniká újma na veřejných prostředcích, jelikož zatím na zajištění voleb žádné vynaloženy nebyly.