Spor prezidenta a NSS o jmenování soudců je střet zákonodárné a soudní moci
V posledních týdnech se rozhořel spor na téma, zda má prezident republiky povinnost jmenovat navržené soudce, či nikoli. Během diskusí nad tímto tématem vykrystalizovaly dva interpretační názory a každý z nich má své zastánce a odpůrce. Otázkou rovněž je, jsou-li pravomoci prezidenta zakotvené v ústavě svou povahou ústavněprávní nebo správně právní.
Můj příspěvek do probíhající diskusi o postavení prezidenta v souvislosti se jmenováním či nejmenováním soudců bude spíše pokusem o pohled na pravomoci prezidenta z trochu jiného úhlu, než jak je prezentováno většinou diskutujících na toto prázdninové téma.
Emocionální argumenty.
Během diskusí se objevily i mnohé emocionální argumenty. Například že právní poradci prezidenta mají teoretický a pojmový aparát, jaký možná šlo aplikovat na ústavu z roku 1920. Neuvědomují si však, že píšeme rok 2007 (to je ostatně argument, který se dá použít spíše na rozhodovací praxi našich soudů včetně těch výše instančně postavených nebo zejména na ně, a stačí se podívat, jak se jejich argumentace hemží odkazy na právní velikány počátku dvacátých let minulého století), a český prezident si, byť to na papíře ústavy není jednoznačně rozhodnuto, nemůže osobovat kvazimonarchistické pravomoci, s jakými počítala prvorepubliková ústava. Že prezident je skutečně spíše první úředník ve státě, i když má právo udělit milost a další. Včetně argumentů, že místo toho, co má posuzovat, posuzuje velikost bot, výšku váhu kandidáta a podobně.
Klíčová otázka.
Co však unikalo pozornosti diskutujících, je podle mého soudu otázka, jak může jeden či druhý názor ovlivnit rozložení sil mezi mocí zákonodárnou, výkonnou a soudní. Z hlediska ústavněprávního je právě tato otázka klíčová.
Z relevantní právní úpravy vyplývá, že soudce jmenuje do funkce prezident republiky. Vyplývá to jak z ústavy (čl. 63), tak ze zákona o soudech a soudcích (§ 63).
Ani v jednom z uvedených dokumentů není stanoveno, že by prezident republiky měl povinnost soudce jmenovat. Naopak, jsou pouze stanovena jistá omezení v tom, že prezident nemůže jmenovat kohokoli, ale pouze ty kandidáty, kteří splňují zákonem stanovené předpoklady a se svým jmenováním souhlasí.
Vzhledem k tomu, že zákon o soudech a soudcích nestanoví žádná omezení, dalo by se říct, že skutečnost, zda prezident jmenuje, nebo nejmenuje doporučované kandidáty, vede k závěru, že jmenování soudců je zatím zcela v diskreci prezidenta.
Stejně tak je v diskreci Senátu schválit nebo neschválit prezidentovy kandidáty na jmenování soudci Ústavního soudu nebo příslušných zastupitelstev na volbu přísedících.
Ústavní postup.
Argumentů pro názor, že jmenování soudců je ústavněprávní procedura, a nikoli správní rozhodování, je samozřejmě více. Není totiž zcela jednoznačné, že úzus spočívající v tom, že ministr spravedlnosti sepíše seznam úspěšných absolventů justičních zkoušek, předloží jej vládě ke schválení a ta jej svým usnesením schválí a zaváže ministra, aby jej předložil se žádostí o jmenování prezidentu republiky, je jediný možný a představitelný ústavní postup v dané věci. Kromě toho, že usnesení vlády zavazuje pouze ji a její členy, a nikoli prezidenta, jehož pravomoc jmenovat soudce vyplývá přímo z ústavy a bez jakéhokoli omezení, si lze stejně dobře představit, že informaci o vhodných kandidátech na soudce bude získávat prezident i jinak a s výhradou kontrasignace je bude jmenovat bez popsaného procesu. Není to sice příliš obvyklé, není to však nemyslitelné.
Při troše fantazie bychom se mohli i v případech ústavních soudců a přísedících dostat ke stejnému závěru jako Nejvyšší správní soud (NSS) a dovodit například, že Senát i zastupitelstva jsou v případě schválení, respektive volby, správními orgány sui generis a jejich zamítavé rozhodnutí by mělo být zdůvodněno. Nedomnívám se, že bychom s obdobnou argumentací měli zatím možnost uspět.
Historický příklad z USA.
Souboj mezi mocí soudní a mocí zákonodárnou je v historické perspektivě zcela přirozený jev. Soud, který má interpretovat právo (nalézat právo) jej vlastně v několika případech spíše dotváří, nebo dokonce přímo tvoří. V České republice byl za „negativního zákonodárce“ považován pouze Ústavní soud. Nyní se za zákonodárce, tentokrát spíše „pozitivního“, považuje sám NSS. Rád bych připomněl, že se soud dokonce jako „superzákonodárce“ objevuje v ústavním právu už ve třicátých letech ve Spojených státech a souboj mezi Nejvyšším soudem a prezidentem dospěl k rozumnému rozuzlení až po velmi razantních krocích hlavy státu Franklina D. Roosevelta, který dokonce Kongresu doporučil reorganizaci soudní složky federální státní moci. Nejsem si jistý, zda se neschyluje k podobnému řešení u nás. Stejně jako ve Spojených státech ve třicátých letech se může i v České republice zdát, že soud nadměrně používá svých zákazů a příkazů vůči prezidentským pravomocím stanoveným mocí zákonodárnou. Je přitom zjevné, že kdyby chtěl zákonodárce prezidentské pravomoci omezit, mohl to učinit, a nic mu nebrání v tom, aby tak skutečně učinil.
Vzájemná kontrola.
Ve sporu prezidenta a NSS nejde podle mého soudu ani tak o to, zda měly být sděleny důvody, proč nebyl XY jmenován soudcem, ale o to, zda by v případě, že prezident bude muset vyhovět názoru NSS, nebyly vychýleny checks and balances (kontrola a rovnováha mocí) jednostranně ve prospěch moci soudní na úkor těch ostatních. Pak by se pod pojmem rechtstaat (právní stát) rozuměl stát, kde vládnou právníci, a ne právo. Na druhé straně je zjevné, že pro nejmenování kvalifikovaného kandidáta do funkce soudce, je-li soudců chronický nedostatek, by prezident měl mít pádné důvody. Nejsem si jen jistý, zda s ohledem na povahu pravomoci prezidenta, je nutné tyto důvody sdělovat. Souhlasím však s tím, že rozumný prezident nebude za kritérium považovat nízký věk nebo číslo bot. Stáří rozumu nepřidá. Nemyslím si, že by tomu nutně v konkrétním případě soudce XY tak skutečně bylo.
V sázce je mnohem více a hlavním argumentem je podle mne boj za zachování rovnováhy mezi mocí zákonodárnou, výkonnou a soudní.
Lze jen připomenout, že dělba moci vychází z předpokladu, že jsou dány vzájemné brzdy a vyvážení, které jednotlivým mocím, zákonodárné, výkonné a soudní, stanoví meze jejich kompetencí. Tím zajišťuje jejich vzájemnou kontrolu.
Ústava a normy.
Ústava určuje, komu patří moc ve státě, jakými prostředky je vykonávána a jak je kontrolována (J. Filip, Ústavní právo České republiky, strana 98).
Ústava ČR je normou, která zejména vymezuje, kdo bude vykonávat jednotlivé státní funkce. V rámci jejích ustanovení převládají kompetenční normy svěřující jednotlivým státním orgánům oprávnění a povinnosti vykonávat svěřenou funkci. Ústava navíc stanoví i to, za jakých podmínek budou tyto funkce vykonávány (strana 100).
V rámci ústavních norem se mimo jiné můžeme setkat s těmi, označovanými za kreační a organizační, které jsou obecně považovány za zvláštní druh kompetenčních norem. Mezi kreační a organizační normy patří ty zřizovací a ustavovací. Ustavovací normy stanovují kromě jiných i pravidla postupu při jmenování soudců (strana 101).
Omšelý trik.
NSS si sám nebyl příliš jistý, a proto přišel s poněkud omšelým trikem a označil prezidenta za správní orgán sui generis. Buď prezident správním orgánem je, nebo jím není. S ohledem na ústavou zakotvené pravomoci prezidenta se nedomnívám, že by správním orgánem byl.
Boj o rovnováhu mezi mocemi ve státě se rozhořel. V tomto případě však nejde primárně o boj mezi mocí soudní a prezidentem, ale o boj mezi soudní a zákonodárnou mocí. Poslanci a senátoři by si to měli začít uvědomovat.
Lze jistě sdílet obavy, aby prezidentovi právníci nepoužívali pojmový aparát dvacátých let minulého století. S ohledem na dostupné informace se však nezdá, že by tomu tak bylo. Příliš výrazné přechýlení vah ve prospěch jedné z mocí je z hlediska ústavněprávní rovnováhy velmi nebezpečným jevem. Nejsem si jistý, zda v případě, kdy o jmenování soudce nerozhoduje ze své vůle prezident, ale de facto soud, takový posun nenastává.
