Ministerstvo vedené Tlustým chce odstranit nadměrný deficit až v roce 2009
Krátce poté, co Češi v roce 2004 vstoupili do Evropské unie, dostali vzkaz z Bruselu: váš rozpočtový schodek je příliš vysoký. Pražská vláda slíbila, že postupně zjedná nápravu veřejných financí a nadměrný deficit odstraní. Nejpozději do roku 2008. Nyní ministerstvo financí připravilo materiál, v němž se říká, že Česko sníží schodek na maximální povolenou úroveň tří procent hrubého domácího produktu až v roce 2009. Tím materiálem je takzvaný konvergenční program, který má na konci listopadu schvalovat vláda a později také Evropská komise. Týdeník EURO má k dispozici verzi, jež vyšla z dílny ministerstva. Jestliže ji vládní kabinet schválí, vyšle špatný signál nejen do Bruselu, ale také mezinárodním finančním trhům. Potvrdí se, že Česko zatím není schopné neuspokojivý stav veřejných financí řešit.
Konvergenční program úředníci ve své hantýrce zkracují jako „kopr“. Vypracovává ho každá země EU, která se zavázala zavést euro, ale zatím ještě do eurozóny nevstoupila. Kromě Česka se to tedy týká prakticky všech nováčků v unii a také Švédska. V jiné situaci je už ovšem Slovinsko, které začne jednotnou měnou platit od ledna příštího roku. Zmíněný program ukazuje, jak se Česko hodlá ekonomicky přibližovat eurozóně. Také však poskytuje jasný obrázek okolnímu světu o tom, jaký je stav veřejných financí a co s ním vláda zamýšlí dělat.
Euro nejdříve v roce 2011.
Plány obsažené v „kopru“ zároveň naznačují, kdy bude možné euro zavést. Chce-li úřad pod vedením ministra Vlastimila Tlustého dosáhnout tříprocentní hranice v roce 2009, znamená to, že Česko může vstoupit do eurozóny nejdříve v roce 2011. Ani to však není vůbec jisté, protože záleží na mnoha dalších okolnostech. A Praha v současné době žádné cílové datum pro zavedení eura nemá, ačkoli donedávna to byl rok 2010.
Původní konvergenční program poruší Česko poprvé v příštím roce. Zatím se dařilo závazky plnit, přestože bývalá vláda Jiřího Paroubka svou politikou zadělávala na budoucí problémy. V roce 2007 dosáhne rozpočtový schodek úrovně čtyř procent HDP, zatímco dřívější závazek byl 3,3 procenta. Poté se má deficit každoročně snižovat o půl procentního bodu. Jde o to nejpomalejší možné tempo, jež pravidla EU v této situaci umožňují.
Je evidentní, že Brusel bude vůči takovému konvergenčnímu programu velmi kritický. Tím spíše, že ani současné sliby nejsou podloženy plánem jasných opatření. Evropská komise má navíc v živé paměti případ Maďarska, které se také dlouho tvářilo sebevědomě a pak se rychle ocitlo na pokraji finanční krize. „Po zkušenostech s Maďarskem je komise velmi opatrná a odmítá sliby, které nejsou podloženy reálnými plány. Velmi pečlivě také posuzuje důvěryhodnost návrhů, české plány ale komisi zatím nikdo nevysvětluje,“ uvádí bývalý náměstek ministra financí Tomáš Prouza.
Tlustého rázné ne.
Otázkou je spíše to, jak ostře Evropská komise své výhrady vyjádří. Brusel zřejmě poukáže na nesplněné sliby. Může požadovat nápravné kroky, nebo dokonce konvergenční program odmítnout. Tím by ovšem Česko zařadil zcela po bok Maďarska, jež dnes v tomto ohledu platí za největšího hříšníka. Přirovnáváním k Maďarsku by se tak mohla zhoršit pověst české ekonomiky v zahraničí - mezi finančníky, investory, ratingovými agenturami či v médiích.
Úředníci ministerstva financí si byli podobných rizik podle všeho vědomi. Týdeník EURO má informace, že proto také navrhovali, aby se nynější verze konvergenčního programu označila za „provizorní“. První náměstek ministra Tomáš Zídek to vysvětloval tím, že zpracování letošního programu negativně ovlivnily dvě skutečnosti. Za prvé je nutné počítat s porušením původního scénáře v roce 2007 a za druhé bude „kopr“ předkládat vláda bez důvěry. Bylo by tedy možné zdůraznit, že se program dopracuje po vyřešení politické situace. V Bruselu by snad pro takové vysvětlení mohli mít jisté pochopení. V opačném případě hrozí ostřejší postup Evropské komise. Ministr Vlastimil Tlustý nicméně rozhodl, že se pojem „provizorní“ používat nebude.
Prezident Svazu průmyslu a dopravy Jaroslav Míl v této souvislosti již dříve uvedl, že rychlejší příprava na zavedení eura by vyžadovala výrazné omezení sociálních výdajů, k čemuž se nyní politické strany neodhodlají (EURO 45/2006).
Drahý sociální balíček.
Příští česká vláda má v zásadě dvě možnosti, o nichž se píše i v úvodu k návrhu letošního konvergenčního programu. Buď se přihlásí k nynější verzi, nebo představí ambicióznější strategii ozdravování veřejných financí. Vzhledem k politickému patu však nelze vůbec říci, zda je druhá varianta pravděpodobnější než ta první. Z tohoto pohledu je vlastně odstranění slova „provizorní“ pochopitelné. Vlastimil Tlustý alespoň nevyvolává nadměrná očekávání, jež nebude možné splnit.
Zmínky o složité politické situaci se v programu objevují na více místech. „Vývoj v následujícím období je zatížen politickým cyklem před parlamentními volbami v roce 2006 a povolebním politickým patem. Výsledkem těchto faktorů bylo oslabení reformního úsilí před volbami a nemožnost prosadit zásadní opatření po parlamentních volbách. Složitá politická situace vede ke zhoršení výhledu hospodaření vládního sektoru v letech 2007-2009.“ Toto vše je v „kopru“.
V materiálu se připomíná, že balíček zákonů schválených na konci roku 2005 a během letošního roku přinese zvýšení sociálních výdajů v roce 2007 asi o 36 miliard korun, tedy o 1,1 procenta HDP. A kvůli zablokované politické scéně tato sociální opatření nedoprovázejí odpovídající rozpočtové škrty. Kromě toho se už letos projevují nižší výnosy daní z příjmu kvůli nové možnosti společného zdanění manželů s dětmi.
Výrazný dopad na růst výdajů bude mít zvýšení rodičovského příspěvku (patnáct miliard v roce 2007), další významnou položku tvoří kupříkladu vyšší platby státu do systému zdravotního pojištění za nevýdělečně činné osoby (nárůst o téměř deset miliard).
Nejvyšší čas.
Tomáš Prouza se přesto domnívá, že ambicióznější opatření jsou možná. „Jestli mají být plány na snížení schodku a zavedení eura důvěryhodné, musejí se jasně specifikovat konkrétní změny. Součástí analýzy sladěnosti české ekonomiky s eurozónou musí být místo obecných frází jasný přehled opatření k jejímu zlepšení a konvergenční program musí konkrétně určit, jaké budou změny ve veřejných financích a kdy se uskuteční. Vzhledem k rostoucím sociálním výdajům nám už nebude rychlý růst ekonomiky stačit,“ dodává Prouza.
Česká ekonomika dnes rozhodně není v žádné recesi, kvůli níž by musela úsporným krokům bránit. Druhé kritérium (kromě maximálně tříprocentního rozpočtového deficitu), podle něhož se na základě maastrichtské Smlouvy o Evropské unii hodnotí zdraví veřejných financí, stanovuje šedesátiprocentní stropní hranici pro výši vládního dluhu. Česko tuto podmínku zatím plní bez problémů. To však není žádný důvod ke spokojenosti. Přesně naopak, mají-li se veřejné finance zásadně ozdravit, je na to nyní, v době hospodářského boomu, nejvhodnější čas. Pozdější reformy by už mohly být mnohem bolestivější.
Ve prospěch ambicióznějších cílů v reformě veřejných financí naopak fakticky hovoří řada faktorů, které konvergenční program také zmiňuje: relativně dobrá kondice světové ekonomiky a následně rychlý růst českého hospodářství, na němž se významně podílel export i vcelku pozitivní vývoj inflace a zaměstnanosti. Do roku 2009 by se měl ekonomický růst pohybovat okolo 4,8 procenta ročně a mnohem více by se na něm měl podílet nejen zahraniční obchod, ale také domácí poptávka.
Je tu i řada dalších příznivých okolností, které působí na celkové zadlužení země. Česká konsolidační agentura do konce roku 2007 ukončí svou činnost a předpokládá prodej zbývajících aktiv i úhradu závazků, přičemž příslušné státní záruky se budou postupně hradit ze státního rozpočtu. Pozitivní vliv bude mít kromě růstu ekonomiky také privatizace. I při plánovaných vysokých rozpočtových deficitech se tak celkový vládní dluh do roku 2009 zvýší jen mírně - na 32 procent HDP z dnešní úrovně 30,4 procenta.
Demografický šok.
Zásadním problémem české ekonomiky není momentální výše vládního dluhu, ale nepříznivé vyhlídky týkající se „udržitelnosti veřejných financí“. Ani formulace použité v konvergenčním programu nenechávají v tomto ohledu nikoho na pochybách: „Populační vývoj v ČR bude poznamenán silným demografickým šokem v podobě rostoucího podílu starších osob na celkové populaci. Stárnutí populace bude mít dopad nejen na strukturu a výši veřejných výdajů, ale postihne i trh práce a budoucí vývoj životní úrovně.“ Současný důchodový systém je dlouhodobě finančně neudržitelný a chybí rovněž reformní koncepce zdravotnictví. Politická shoda na principech systémové reformy se přitom zdá ještě vzdálenější než dohoda o omezování rozpočtového deficitu v příštích třech letech.
Vezmeme-li v úvahu dlouhodobé potřeby rozpočtové disciplíny (do roku 2050), jeví se najednou vše v mnohem černějších barvách než dosud. Hodlá-li Česko do budoucna plnit maastrichtská kritéria, mělo by podle konvergenčního programu snížit podíl výdajů nebo zvýšit podíl daní na HDP v roce 2009 téměř o čtyři procentní body. To ale znamená, že onen tříprocentní rozpočtový schodek, díky němuž se Češi formálně zbaví „nadměrného deficitu“ a konečně začnou plnit podmínku pro zavedení eura, je vlastně velmi špatným výsledkem. Země by totiž měla hospodařit minimálně s jednoprocentním rozpočtovým přebytkem! Dokonce ani to však ještě není ideální číslo. Korunu všemu „kopr“ nasazuje následující větou: „Pokud by měla být zajištěna permanentní solventnost vládního sektoru, muselo by v roce 2009 dojít k fiskální korekci (snížení výdajů či zvýšení daní) dokonce ve výši 7,9 procenta HDP.“ Onen přebytek by tedy měl být ještě podstatně vyšší.
Podivný spolek.
Že by si experti ministerstva financí nasadili hodně černé brýle? Nikoli. K velmi podobným závěrům totiž dochází také Evropská komise. Ta zařadila Česko mezi šest zemí Evropské unie, jež čelí největším rizikům, co se týká udržitelnosti veřejných financí. Bruselští odborníci tím mimo jiné ukázali, že ani splnění maastrichtských kritérií a zavedení eura ještě nemusí vůbec nic znamenat. Do nejrizikovější skupiny totiž patří vedle eurošneků Maďarska a Česka dva současní členové měnové unie, Řecko a Portugalsko, a také oslavovaný premiant mezi nováčky v EU, Slovinsko, jež do eurozóny vstoupí už za necelé dva měsíce. Tím šestým členem ostudného spolku je Kypr.
Konvergenční program předpokládá, že v období 2005-2050 vzroste podíl výdajů souvisejících se stárnutím lidí na HDP o téměř osm procentních bodů. Nejvíce porostou výdaje na starobní důchody a dlouhodobou zdravotní péči. Nepříznivý vývoj v oblasti důchodového systému a systému zdravotní péče bude mít mnohem výraznější následky než příznivější vývoj výdajů na vzdělání a dávek rodinám s dětmi.
Co z toho tedy vyplývá pro celkový stav veřejných financí v dlouhodobějším horizontu? Zvýší se primární rozpočtový deficit, úrokové platby vzrostou ze současných 1,2 procenta na 8,4 procenta HDP a vládní dluh se bude rychle kumulovat. Co není, může být. Tvrdit, že dnes Česko není nijak zvlášť zadlužené, je jenom část pravdy. Tu druhou je totiž nutné hledat v budoucích rozpočtových závazcích. Veškeré pesimistické scénáře přitom pochopitelně vycházejí z předpokladu, že zůstanou v platnosti současné zákony a pravidla, neboť ty budoucí lze věštit snad jen z křišťálové koule. „Projekce nezohledňují budoucí pravděpodobné reformní kroky,“ píše se v konvergenčním programu. K tomu je však ještě možné dodat, že stejně tak nikdo nezohledňuje ani budoucí protireformní kroky. A ani těch nemusí být nikdy dost, jak se to ostatně v Česku ukázalo třeba během posledního roku.
Box
Rizika rezervních fondů
Mohou rezervní fondy jednotlivých ministerstev pomoci k lepšímu hospodaření? Nebo naopak nadělají více škody než užitku? Ani aktuální verze konvergenčního programu nedává na tyto otázky jednoznačnou odpověď, byť se v mnohém přiklání spíše ke škodám. Možnost převést nevyčerpané finance do následujících let platí od roku 2004 a skutečně se příznivě projevila nižšími výdaji v minulých rozpočtových obdobích. Zvýšila se role „rozpočtových manažerů“ v jednotlivých úřadech a také jejich odpovědnost za efektivní hospodaření. Peníze se lépe šetří, když víte, že vám je pak někdo nesebere.
Rezervní fondy však přinášejí také velká rizika, neboť díky uspořeným financím je nyní možné zvýšit výdaje nad úroveň schváleného rozpočtu. Vláda tedy může mít ještě větší problémy s celkovým ozdravováním veřejných financí. Kabinet Mirka Topolánka proto rozhodl, že objem rezervních fondů se má stabilizovat na úrovni z konce roku 2005. Jinými slovy, peníze z minulého roku je nutné letos utratit. A v příštím roce z nich bude možné utrácet pouze se souhlasem vlády. Rezervní fondy však především odhalily slabá místa v českém rozpočtovém procesu. Způsob rozpočtování se musí změnit. Není možné pouze určit přírůstky v jednotlivých rozpočtových kapitolách, ale je nutné zkoumat smysluplnost výdajů - tedy „zavádět výkonový a výsledkově orientovaný pohled na všechny výdaje státního rozpočtu“.
Text k foto
- A bude hůře? Veřejné finance nejsou připraveny na demografický šok, který Česko čeká vzhledem k celkovému stárnutí populace.
