Ptákem roku 2012 je tetřev, který dostal přívlastek hlušec podle toho, že když toká, tak hluchne. Komu úplně neselhává paměť, jistě si vzpomene, že na přelomu let 2008 a 2009 se u nás o fiskálních impulzech „tokalo“ až do úplného vyčerpání. Nehledě na plejádu přijatých kroků ekonomika klesla o nějaká čtyři procenta. Na předkrizovou úroveň se nedostala dodnes. Po uplynutí tří let si debatu zopakujeme znovu, zřejmě s obdobným výsledkem. Rozdíl je v tom, že dnes máme poněkud lepší představu o reálných možnostech vlády povzbudit ekonomiku. Ale naopak máme horší startovací čáru, neboť české veřejné finance se stihly v mezidobí zatížit pár sty miliard nového dluhu.
Jestliže dnes premiér Petr Nečas hovoří o „prorůstovém balíčku“, jedním dechem dodává, že opatření nesmí ohrozit vládní fiskální cíle. Vymyslet něco ekonomicky gramotného, co by jednak dalo ekonomikám nějaký krátkodobý růstový impulz, který by měl dlouhodobé pozitivní efekty, a přitom dodržet plánované schodky, to je úkol, jejž řeší nejen Česko, ale v podstatě celá EU.
Základní omezení
Hned na začátku má smysl říct si pár základních omezení.
Za prvé, každá ekonomika je jiná a rozdíly jsou často zásadní. Rozdílně může působit opatření v Česku, které je extrémně otevřenou ekonomikou, kde má spotřeba domácností relativně mnohem menší podíl na HDP (kolem 50 procent) než v Americe, kde jednoznačně dominuje poptávka domácností a jejíž ekonomika je v podstatě uzavřená. Efekty vládních stimulů na podporu růstu závisejí na tom, jaké nástroje se použijí, ale také na tom, zda centrální banka (ne)přitvrdí měnovou politiku. Níže uvedené vychází z předpokladu, že měnová politika v zemích, kde je slabá agregátní poptávka a velká záporná produkční mezera, k žádnému přitvrzení nepřistoupí.
Vyhodnocení jednotlivých rámcových typů fiskálních impulzů v posledních letech udělaly jak mezinárodní organizace na čele s MMF a OECD, tak i ECB a řada akademických pracovišť. V případě České republiky jsou k dispozici modely vytvořené ČNB, ale asi nejreprezentativnější pochází z dílny Mezinárodního měnového fondu z března loňského roku. Diskusím o tom, jak konsolidovat a co stimulovat, velmi pomůže, když si jeho zjištění podrobněji rozebereme.
Výsledky jen potvrzují úvodní tezi, že když dva dělají totéž, nedožijí se ani zdaleka stejného výsledku. Obvyklá dělicí čára mezi levicovými a pravicovými názory na to, jak podpořit hospodářský růst, vede přes snížení daňové zátěže, což se líbí tradičně pravici, a růst výdajů financovaný buď na dluh, nebo na vrub vyššího zdanění korporací nebo příjmově silných vrstev, což je naopak levicová doména. Dostupné studie, které na velmi sofistikovaných modelech tyto recepty testovaly, dospěly k závěrům, které v Česku nepotěší ani pravici, ani levici, pokud se drží svých hospodářsko-politických schémat.
Opatření na straně příjmů
Nižší zdanění korporátních zisků, jež má podněcovat investiční aktivitu, je z krátkodobého hlediska téměř zcela neúčinné. Hodnota fiskálního multiplikátoru, který ukazuje, nakolik dané opatření, pokud by impulz dosahoval jednoho procenta HDP, skutečně rozhýbe ekonomiku, činí pouhých 0,03. Jiná věc jsou účinky v delším časovém horizontu, ale o tom později.
Snížení zdanění práce je jen o málo lepší: v Česku se jedna takto obětovaná koruna rozpočtových příjmů promítne do růstu HDP pouze třinácti haléři, k čemuž ve vzácné shodě dospěl jak MMF, tak OECD. V roce 2009 levicí prosazované snížení sazby DPH je na tom stejně špatně – OECD dospěla k multiplikátoru 0,1, zatímco MMF vypočetl 0,13.
Opatření na straně výdajů
Když se podíváme na výdajovou stránku, pak korunové zvýšení vládní spotřeby podle MMF zvedá český HDP jen o 41 haléřů, podle OECD dokonce jen o třicetník.
A co poslední naděje – vládní investiční projekty?
Z modelů sice vycházejí nejlépe, ale pořád neslavně, MMF vypočetl v tomto případě multiplikační efekt na HDP pouze 0,43, zatímco OECD přišla s lepším, ale pořád velmi špatným číslem 0,7. ČNB ve svém modelování odhadla výdajový multiplikátor u výdajů na spotřebu vlády a její investice v hodnotě 0,6. Používat cílené transfery chudým domácnostem jako krátkodobý nástroj k „nakopnutí“ spotřeby a ekonomického růstu je sice lepší než v případě plošných transferů všem, ale účinnost je při hodnotě multiplikátoru 0,23 popravdě řečeno zhruba poloviční oproti vládním investicím, takže neslavná. Je nutné upozornit, že výpočet se vztahuje na období po finanční krizi, kdy lze předpokládat vyšší účinnost multiplikátorů, protože vládní impulzy například nemají tendenci vytěsnit soukromé investice a centrální banka vzhledem k deflačním tlakům nemá důvod zvýšit úrokové sazby, které by efekt vládních stimulů snížily. Že jsou hodnoty multiplikátorů pro Českou republiku v tomhle období až takhle nízké, to je překvapení i pro skeptiky.
Svým způsobem má pravdu někdejší premiér a předseda sociální demokracie Miloš Zeman, který říká, že proti krizi se nemá bojovat populistickým rozdáváním peněz, aby se „prožraly“, ale podporou investic do infrastruktury. Se Zemanovými doporučeními je jenom jeden problém, a to, že on vidí za investiční aktivitou mamutí projekty typu průplav Dunaj–Odra–Labe. Vylít někam beton dovede sice každá vláda, ale ani zdaleka to nemusí dávat smysl, a tady více než kde jinde platí, že je lepší třikrát měřit předtím, než se začne kopat.
Zalíbení ve velkých projektech je ovšem Čechům vlastní. Jak jinak si vysvětlit téměř všeobecné nadšení politiků (s výjimkou dnes zcela marginálních zelených) nad dostavbou dalších bloků jaderné elektrárny Temelín, v němž jsou utvrzováni i některými ekonomy. Ti přitom musejí přinejmenším tušit, že projekt je z hlediska ekonomické návratnosti rizikový a že nabídky uchazečů bude třeba extra pečlivě zvažovat.
Obdobně premiérem Petrem Nečasem zmíněné mnohamiliardové investice do modernizace přenosové soustavy státním podnikem ČEPS sice budou znamenat určitý růstový impulz, ale jeho rozsah bude nepochybně výrazně tlumit očekávaná vysoká dovozní náročnost tohoto typu investic. Obecně vládní investice mají vyšší „dovozní průsak“ než třeba výdaje na konečnou spotřebu, výjimku tvoří stavební investice.
Nadějnější Poláci
Jak je vidět z grafu Co funguje?, vycházejí v Americe multiplikátory obecně lépe, u vládní spotřeby a investic kolem jedničky, případně mírně za ní. Holt velká uzavřená ekonomika. Ale ani tam nedopadají stimuly zaměřené na snížení daní ani zdaleka dobře – vrátí se tak kolem třiceti centů z dolaru u nižšího zdanění spotřeby, zatímco krátkodobý efekt nižšího zdanění firemních zisků je skoro stejně špatný jako v Česku.
Podstatně lépe vycházejí v USA i v eurozóně (pozor jako celku, protože malé členské státy mají velký průsak do dovozu) krátkodobá dočasná opatření na straně výdajů. Solidní jsou vypočtené hodnoty multiplikátorů pro vládní spotřebu i investice a zajímavý multiplikační efekt je také v případě cílených transferů chudým domácnostem, u nichž se předpokládá, že cokoli dostanou v podobě dávek navíc, hned také utratí. Otázkou je podíl přímého i nepřímého dovozu v jejich dodatečné spotřebě.
Abychom viděli rozdíly v odezvě prorůstových stimulů, nemusíme jezdit za oceán, najdeme je i u severních sousedů v Polsku. Ve skoro čtyřicetimilionové zemi, která má zhruba poloviční míru otevřenosti ve srovnání s Českem, ledacos vyvolá příznivější růstovou odezvu. Je velmi dobrou otázkou, zda se všechny ty sportovní stavby budované v rámci příprav fotbalového mistrovství Evropy lidově řečeno Polákům „okotí“, anebo do budoucna osedlají rozpočty polských měst náklady na údržbu. Alternativou nákladů na údržbu je chátrání – jeďte se někdy podívat, v jakém stavu je kdysi největší stadion na světě, pražský Strahov. Ať tak či onak, stavební boom se evidentně podepsal na celoevropsky mimořádně dobrém růstovém výkonu polské ekonomiky, a lepší dopravní infrastruktura v každém případě zemi pomůže. Nejen z krátkodobého hlediska, protože rozumně naplánovaná a za přijatelných nákladů postavená dopravní infrastruktura zvedá celkovou produktivitu a zlepšuje návratnost soukromých investic.
Dvě chyby jednou ranou
Poslední podstatné omezení spočívá v tom, že růstové stimuly se mají odehrávat na pozadí fiskální konsolidace, což náročnost hledání účinných opatření zvyšuje geometrickou řadou. Jinak řečeno, na > zlepšení růstového výkonu v Česku se musí cílit obzvlášť opatrně a musí se u toho přemýšlet o dost více než ve větších a uzavřenějších ekonomikách. Setsakra totiž záleží na tom, jak se konsolidačně-růstový koktejl namíchá. Jestliže snížením daní ekonomiku krátkodobě nenabudíme, co takhle jí trochu více zdanit a peníze recyklovat prostřednictvím moudré vlády? S těmito nápady ale velmi opatrně, protože dlouhodobé účinky zvyšování daňové zátěže, zejména u výrobních faktorů, tedy práce a kapitálu, mají jasné a prokazatelně škodlivé účinky, přičemž zdanění práce vadí víc.
Konsolidace by neměla v žádném případě spočívat v mixu opatření, která oslabují růst prostřednictvím utlumených vládních investic nebo vyššího daňového zatížení práce. Což jsou dvě chyby jednou ranou. Krátkodobě zdaněním práce sice získáte, ale s časem se negativní účinky kumulují. Naopak vyšší zdanění spotřeby prostřednictvím DPH nebo omezení vládní spotřeby má krátkodobě docela výrazný negativní dopad na HDP, ale takto založená konsolidace po několika letech spíše ekonomice pomáhá. U omezení investic je to vcelku jednoznačné – je to v krátkodobém i delším časovém horizontu opatření, které poškozuje růst.
Jak by vypadala ideální česká fiskální konsolidace? Dost podobně jako u jiných menších otevřených ekonomik. A tady je třeba zdůraznit, že země eurozóny, které jsou postiženy dlužnickou krizí, fakticky mají uzavřený přístup na kapitálové trhy a samy nemohou přistoupit k devalvaci, jsou na tom z hlediska manévrovacího prostoru ještě mnohem hůř. V delším časovém horizontu vypadá ideál tak, jak jej popisuje box Ideální mix.
Česká cesta
Při bližším ohledání dosavadních i plánovaných prvků fiskální konsolidace v Česku jsou zarážející dvě věci.
Zaprvé, ani zdaleka nemáme ideální složení mixu. Je v něm vysoký podíl (nechtěného) útlumu investic a (chtěného) omezování vládní spotřeby, což jsou dva typy výdajů s vysokým multiplikátorem. Česko ve skutečnosti dosahuje konsolidace na účet krátkodobého růstu ve vyšší míře, než by bylo nezbytné i užitečné. Samostatnou kapitolou jsou i obrovské – a doma vyrobené – problémy s čerpáním evropských fondů, které opět tlumí investiční aktivitu a podvazují růst. Pokud zůstanou neřešeny, promítnou se negativně i na výši fiskálního schodku.
Ani daňová opatření nejsou nastavena optimálně, neboť výnosy ve zdanění práce v příštích třech letech převýší výnosy ve zdanění spotřeby. > Česko v podstatě zcela rezignovalo na podporu tvorby pracovních příležitostí prostřednictvím snížení odvodové zátěže, zejména u nízkopříjmových skupin. Nehledě na to, že mezinárodní srovnávací studie ukazují, že taková změna má dlouhodobě příznivý dopad na strukturální nezaměstnanost. Snížení deficitu je zjevně přikládán nesrovnatelně větší význam než struktuře a váze opatření a jejich ekonomickým účinkům.
Co však překvapuje ze všeho nejvíce, je fakt, že česká ekonomika si vede o dost hůře, než by odpovídalo samotnému rozsahu fiskální konsolidace a jejímu dopadu na ekonomický růst. Cokoli si můžeme myslet o struktuře opatření, jejich kumulativní účinek by podle modelu MMF měl být mnohem méně negativní, než jak se podle předběžných údajů ČSÚ ukazuje ve skutečnosti.
Fiskální konsolidace je vždy politicky nepopulární, a byla by takovou, i kdyby nakrásně měla dlouhodobě příznivé účinky, krátkodobě minimalizovala výpadek růstu, a ještě k tomu byla vysvětlována komunikačními génii, jimž veřejnost naprosto důvěřuje, že to se zemí myslí dobře a kormidlují správným směrem. Velmi negativní reakce českých spotřebitelů i podnikatelské sféry, která se promítá do špatných čísel, nesouvisí jen s tradiční českou opatrností, která je násobena vysokou mírou nejistoty ohledně budoucího vývoje. To by samo o sobě nestačilo. Svojí roli musí sehrávat i zjevná nedůvěra v aktivity vlády. Nízká kredibilita české politiky tak má podle všeho nenulové makroekonomické náklady. Kredibilní a ekonomicky promyšlenou představu o daňové struktuře a fiskální konsolidaci nemá ani opozice, která vytrvale bojuje i s věcmi, jež by českému hospodářství pomohly.
Elegantní řešení
Vezměme si jen ekonomicky robustní a třeba OECD zřetelně doporučované snížení odvodů placených zaměstnavateli kompenzované zvýšením váhy DPH, což je podstata fiskální devalvace. Ta by se hodila nejen Česku, ale vzhledem ke společné měně zejména jižnímu křídlu eurozóny. To má opravdu nezanedbatelné problémy s konkurenceschopností a tlak na snižování rozpočtových deficitů jej uvrhává do tragické negativní spirály. Výdajové škrty a zvyšování daní tlumí růst, takže se schodky nedaří snižovat, což si vynucuje další škrty.
Teoreticky je fiskální devalvace elegantní řešení, neboť zvyšuje konkurenceschopnost domácích producentů, jimž klesnou celkové náklady práce, a mohou tedy na domácím i zahraničním trhu snížit ceny. Kdyby existovala perfektní konkurence, pak by se nižší náklady vykompenzovaly s vyšší sazbou DPH a výsledná domácí cenová hladina by se nemusela nijak dramaticky měnit, takže by se nemusela dramaticky měnit ani životní úroveň ekonomicky aktivního obyvatelstva. Zaměstnanost by stoupla díky vyšší konkurenceschopnosti tuzemských producentů na vnitřním i zahraničním trhu. Země by na tom byla lépe, protože by měla vyšší zaměstnanost a nižší dovoz, tedy lepší čistý export. Výsledný efekt by byl kladný. Proti tomuhle konceptu velmi zatvrzele vystupuje jak hlavní opoziční strana ČSSD, tak ekonomové odborových centrál, a to i oproti redukci odvodů pro skupiny s nízkými pracovními příjmy, které jasně cílí na snížení strukturální nezaměstnanosti. Ve skutečnosti nejde o nic jiného než o zlepšení údělu tradičně levicového elektorátu, který paradoxně levice odmítá.
Jasně že účinnost tohoto přístupu vážně narušuje existence oligopolů na vnitřním trhu, které nesníží ceny a navýšení DPH do nich v plném rozsahu promítnou. Bohužel omezování prostoru pro cenové praktiky oligopolů je velmi zanedbávaná oblast, a přitom dopad na oslabování konkurenceschopnosti u výrobců obchodovatelného zboží, včetně u nás ekonomicky zásadního zpracovatelského průmyslu, je výrazně negativní.
Léčit problém spadající do oblasti nedostatečné ochrany hospodářské soutěže nasazením vyšších daňových sazeb na oligopolní zisky je zřetelně horší řešení, přesto mu vlády dávají přednost (chtějí peníze), i když tím konkurenceschopnost domácích firem poškodí.
Uvolnění trhu práce
Strukturální reformy trhu práce, které jsou podmínkou pro zvýšení konkurenceschopnosti, jsou nejen bolestivé (snadnější propuštění znamená v časech recese nikoli zvýšení zaměstnanosti, ale nezaměstnanosti), ale hlavně – počkáte si, než začnou nést ovoce. Když Německu trvalo deset let, než se někdejší chandra proměnila v současné hospodářské úspěchy, lze sotva předpokládat, že by to komukoli mělo trvat výrazně kratší dobu. Německé reformy na trhu práce sice výrazně zlepšily konkurenceschopnost (díky mnohem příznivějšímu vývoji jednotkových mzdových nákladů) a také zvedly zaměstnanost, jenže se tak stalo za cenu dualistického trhu práce, kde na jedné straně jsou zaměstnanci s částečným úvazkem, anebo lidé s kontrakty na dobu určitou, kteří pobírají velmi výrazně nižší mzdy než zaměstnanci se smlouvami na dobu neurčitou.
Otevření trhu služeb v Evropské unii, jenž je v mnoha oblastech dosud svírán nejrůznějšími regulacemi, by opravdu pomohlo vytvořit nové pracovní příležitosti, zvednout produktivitu a snížit ceny. Totéž lze říci o snížení byrokratické zátěže a mocnému impulzu, který je možné získat v případě zvýšení konkurence na oligopolních trzích.
Poslední studie OECD věnovaná Německu kupříkladu zdůrazňuje, že ani šampion nemůže spát na vavřínech a že spoustu věcí může zlepšit nejen ku vlastnímu prospěchu, ale také v zájmu celoevropského oživení. OECD upozorňuje, že kromě chvályhodné snahy o snížení strukturálního deficitu díky „dluhové brzdě“ zakotvené v německé legislativě by neměla zůstat stranou ani daňová struktura: tedy zvýšení majetkových daní a daní ze spotřeby, a naopak snížení sociálního pojištění. Pokud vám to připadá stejné jako v Česku, pak je to proto, že v základních obrysech máme daňový systém nastaven velmi podobně – zdroj inspirace v Německu po roce 1989 byl velmi silný, a to včetně všech chyb.
Kupříkladu zdravotní pojištění platí za ženy na mateřské dovolené stát a daní se společný příjem manželů. Výsledkem je skokový nárůst zdanění po nástupu ženy do práce, kdy najednou začne platit nejen zdravotní pojištění, ale stoupne i základ pro společné zdanění. Není pak divu, že v Německu jsou u žen velmi rozšířené tzv. mini džoby do 400 eur měsíčně, u nichž se zdravotní pojištění neplatí, a podíl domácností, kde pracují oba rodiče, je podstatně nižší než třeba ve Skandinávii. S tím, jak Německo stárne, budou podobně nastavená pravidla působit negativně na růst. Zarážející jsou vysoké náklady v podobě regulace ve službách, zejména u svobodných povolání. Tam ceny a tarify určují komory s povinným členstvím, jež pochopitelně nemají zájem o zvýšení konkurence na svém trhu, které by s sebou přineslo snížení cen, jakkoli by to bylo pro celou ekonomiku prospěšné. Již vzhledem k tomu, že svobodná povolání představují zhruba deset procent německého HDP.
Tři pozitiva
Abychom jen nekritizovali – v principu dobré nápady se prosazují i v Česku, kupříkladu daňové zvýhodnění pro podniky, které nakupují výzkumné a vývojové práce od vysokých škol či výzkumných ústavů Akademie věd, jež začne platit od příštího roku. Stejně tak chvályhodná je snaha povzbudit inovační aktivitu začínajících firem prostřednictvím kapitálového vstupu státního investičního fondu spravovaného kompetentním správcem. A do třetice pochval je tady iniciativa poslanců, kteří se inspirovali slovenským příkladem podmínit účinnost smluv uzavíraných veřejnou správou, samosprávou a rozpočtovými organizacemi i státními firmami jejich zveřejněním v centrálním registru. Tam by měly být k vidění i objednávky a faktury. Protikorupční potenciál nápadu semilského starosty Jana Farského je více než slibný, navíc některé organizace a města již nečekají na zákon. Třeba hlavní město Praha zveřejňuje rodný list zakázek podepsaných od 1. 12. 2011. Jde to sice velmi pomalu, ale jde to, a tyhle faktory českou ekonomiku a elementární důvěru ve vládnutí ovlivňují více než nějaké procento sazby daní.
BOX 1
Investiční impulz Superstar
Bylo by třeba najít investiční impulz, který:
a) nevytváří bubliny, které prasknou,
b) má pozitivní čistou současnou hodnotu (přínosy zaplatí v čase investiční náklady),
c) má pozitivní efekt na regionální zaměstnanost a lze je cílit na postižené regiony,
d) lze uskutečnit rychle – řádově půl roku,
e) nezvedá inflaci, protože pouze snižuje existující přebytek kapacit na trhu,
f) má nízký korupční potenciál,
g) vysoký multiplikační efekt a nízké dovozní průsaky,
h) lze financovat z evropských peněz nebo pákovat levnými bankovními úvěry,
i) nenaráží na nedostatek institucionální kapacity – úřady jsou na něj vcelku připraveny a administrativu zvládnou.
BOX 2
Ideální mix prorůstových opatření
1. Snížit zdanění práce formou snížení odvodů placených zaměstnavateli (krátkodobě to růstu nepomůže, ale dlouhodobě ano, je to první složka tzv. fiskální devalvace).
2. Zvýšit zdanění spotřeby (krátkodobý makroekonomický efekt je mírně negativní, v delším horizontu je pozitivní, zvlášť pokud je kombinován s nižším zdaněním práce jako druhá složka fiskální devalvace).
3. Snížení výdajů na spotřebu vlády (krátkodobě bolestivé, negativní efekt po čase odezní a je spíše kladný).
4. Vládní investice držet (kladný krátkodobý i dlouhodobý efekt, předpokládáme ovšem, že investice nejsou předražené a mají pozitivní ekonomickou návratnost).
5. Všeobecné transfery obyvatelstvu spíše snižovat (krátkodobě malý negativní dopad na růst, dlouhodobě spíše pozitivní).
6. Cílené transfery chudým držet (lze je konstruovat tak, aby nebyly demotivující, a financovat je na vrub snížení všeobecných transferů).
7. Zdanění kapitálu (firemních zisků) – krátkodobý účinek zvýšení je jen mírně negativní, ale v čase narůstá, opatrný a uvážlivý postup kohokoli, kdo bude v Česku vládnout, je zcela na místě.
