Prosadit zákon bývá složité. Ale proč se vlastně obtěžovat? Ministerské vyhlášky, vládní nařízení či interní instrukce zvládnou totéž.
Pravidla, podle kterých se vládne, určuje v demokracii parlament. Jenže vládní většiny bývají vrtkavé, poslanci neposlušní a líní, prosazení zákonů se táhne a výsledek navíc nemusí vyhovovat původnímu záměru premiéra či ministra. Naštěstí jsou po ruce různé vyhlášky, vládní nařízení či prostě jen interní instrukce a pokyny. Podzákonné normy by se měly - tak je to v Česku aspoň zavedené - zabývat jen „detaily“: upřesňovat parlamentní zákony a nevybočovat z jimi daných mantinelů. Ve skutečnosti však bývají ambice některých takových norem daleko větší.
V posledních několika týdnech jsme měli tu čest setkat se hned se třemi podzákonnými normami schopnými výrazně ovlivnit chod státu či život řady lidí. Nejdřív ministr spravedlnosti Robert Pelikán - prostřednictvím vyhlášky a instrukce - upravil způsob výběru nových soudců. Poté Ústavní soud zrušil část zákona o EET, který dával vládě „bianco šek“ rozhodnout v budoucnu o tom, na koho se elektronická evidence tržeb vztahuje, a do třetice se vláda před 14 dny zabývala Pelikánovým pokusem změnit - tady šlo o pouhé usnesení vlády - jednací řád vlády.
Kdo nás bude soudit
Předseda Nejvyššího správního soudu Josef Baxa léta kritizuje způsob výběru mladých soudců. Ato jak neustále se střídající ministry spravedlnosti, kteří nebyli s to vnést do této otázky jasná pravidla, tak některé předsedy krajských soudů za neprůhlednost jejich počínání a také za „kamarádšofty“, kterých se někdy dopouštěli.
Pelikánova „podzákonodárná“ akce má sice hledání mladých soudců sjednotit, Baxa však stejně spokojený není. Fakt, že Pelikán svoji reformu nadiktoval bez parlamentu, považuje za „zásadní vadu“. Ústava podle něj říká, že soudcem se může stát bezúhonný občan s právnickým vzděláním, a jednoznačně dodává, že „další předpoklady a postup stanoví zákon“, tedy nikoli vyhláška či směrnice. Baxa navíc míní, že veřejnost měla právo na diskusi, kterou „by zajistil legislativní proces“, a stejně tak mu vadí skutečnost, že podzákonné normy postrádají trvalost: „Přijde jiný ministr a prosadí jinou instrukci.“
Vláda a EET
Ministr Pelikán je mimořádně aktivní člověk, a tak se před Vánocemi pustil ještě do jednacího řádu vlády. Jeho návrh předpokládal, že v zápisech z jednání vlád nebude do budoucna uvedeno, jak ten který ministr hlasoval, že některým osobám (třeba předsedovi statistického úřadu) bude omezena možnost účastnit se jednání vlády či že se premiér stane arbitrem ve sporech ministrů. Ve firmě se prostě nekecá, ale maká. V tomto bodě ale buďme spravedliví. Vláda je živý organismus a určovat, jak mezi sebou ministři komunikují, by parlament opravdu nemusel, navíc by to zjevně šlo absolvovat i bez jednacího řádu. Každopádně v době, kdy se po čtvrtstoletí kompletně obměňuje politická garnitura, je jednací řád citlivou věcí, a tak nakonec Babišova vláda většinu navrhovaných změn odmítla.
Čtěte komentář Pavla Párala: Když musíš, tak musíš
A nakonec stručně k EET. Ústavní soud v polovině prosince zrušil část Babišova „veledíla“ a jedním ze zásadních argumentů bylo, že zákon nechal vládě příliš prostoru vtom, aby dodatečně rozhodovala, které tržby a které podnikatele v systému ponechá a které vyjme, neboli vytvářela „prostor pro prováděcí normotvorbu vedoucí k možné diskriminaci těch, kteří do těchto zvýhodněných podmínek zahrnuti nebudou“. Podle Ústavního soudu nemůže vláda bez jasných pravidel rozhodovat o tom, jestli nějakou tržbu z EET vyjme. Pokud by tomu tak bylo, hrozilo by, že „nějaká příští vláda“ systém bez hlasování v parlamentu zcela změní, popřípadě - ato už je argument dovedený ad absurdum - „zcela eliminuje povinnost vést předmětnou evidenci“.
Jak je to jinde
Pokud se tři zmíněné události seřadí pod sebe, vypadá to nepříjemně, až hrozivě, ale tak zle zase není. Ze dvou důvodů. Zaprvé počet podzákonných norem sice poslední dobou - tedy v době Sobotkova a Babišova čtyřletého duumvirátu - rostl, ovšem nijak výrazně (viz graf). A zadruhé řada západních demokracií podle ústavního právníka Jana Kysely využívá podzákonné normy mnohem častěji (byť se třeba netýkají výběru soudců).
Velmi rozšířená je tato praxe ve Francii. „Funguje to tam tak, že podle ústavy má parlament vymezenou působnost na určité otázky, je jich hodně, ale platí, že to, co nespadá do působnosti parlamentu, automaticky spadá do působnosti vlády,“říká Kysela. Parlament zároveň vládu často zmocňuje, aby konala místo něj, což se netýká jen Francie, ale také Británie a některých dalších zemí, které třeba takto jednoduše do svého právního řádu implementují evropské normy.
Co dělat s DNA
Přesto i u nás najdeme podzákonné normy, které by už dávno ani omylem existovat neměly. Asi vůbec nejkřiklavější ukázkou je tajný pokyn policejního prezidenta z roku 2002 (v roce 2014 byl novelizován) týkající se odebírání a uchovávání DNA. Zákon o policii říká de facto jen to, že lze odebrat vzorky DNA, ovšem detaily - jak s nimi nakládat, jak dlouho je uchovávat, že existuje cosi jako databáze DNA a čí profily lze do ní vkládat - se nezatěžuje. V Národní databázi DNA je dnes zhruba 200 tisíc profilů, ovšem speciální zákon o DNA stále neexistuje.
Zjevně proto, že o něj policie nestojí. Zřejmě nejblíž k jeho prosazení bylo na podzim 2012, kdy ministerstvo vnitra tvrdilo, že ho do roka sepíše, jenže pak Nečasova vláda padla a resort si v září 2013 na úřednickém Rusnokově kabinetu vymohl zastavení jeho příprav. V minulém volebním období vznikly hned dva návrhy zákona o DNA. „Oba spadly pod stůl, protože se nestihly do voleb schválit,“ říká advokát a ředitel organizace Iuridicum Remedium Jan Vobořil. Na prosazení ministerského návrhu podle něj vláda „nijak netlačila“ a ten opoziční - na kterém spolupracoval Vobořil s poslancem Danielem Kortem (TOP 09) - sice podepsalo zhruba 50 poslanců, ale dopadl úplně stejně.
Budoucnost je krajně nejistá, protože se s ministerstvem o vymazání profilů DNA soudí hned několik lidí. Městský soud například v lednu 2013 v případě někdejšího vězně Jiřího Pivody rozhodl, že ministerstvo musí zničit jeho vzorek DNA a vymazat jeho profil, protože tak masivní zásah do soukromí nemůže upravovat něco tak nicotného, jako je interní směrnice. Vrchní soud ovšem rozsudek z formálních důvodů zvrátil a precedenční věc od té doby leží u Ústavního soudu.
Úplně špatný paragraf
Stařičká vyhláška ministerstva spravedlnosti o jednacím řádu pro okresní a krajské soudy není sice špatná z podstaty, ovšem jeden její paragraf tuto charakteristiku dokonale splňuje. Dotyčnou normu podepsal den před Štědrým dnem 1991 tehdejší ministr spravedlnosti Leon Richter a kromě jiného v ní stanovil, že vězně k soudu eskortuje Vězeňská služba, kdežto nedobrovolně hospitalizované lidi příslušná zdravotnická zařízení.
Referendum o Babišovi je rozhodnuto. Přečtěte si komentář
Ve své době šlo o humánní počin - třeba aby pacienty už nikdy nepředváděla StB -, ovšem dnes vyhláška působí potíže aje vlastně nesplnitelná. „Špatně je úplně všechno. Ministr spravedlnosti něco nařizuje zdravotnickým zařízením, která do jeho resortu nespadají, zdravotnická zařízení nejsou uzpůsobená na to, aby někoho někam eskortovala, a ještě se toto omezení svobody ukládá pacientům skrze vyhlášku,“ říká někdejší právník bohnické léčebny Tomáš Němeček. „Rozumné soudy“ proto na jejím dodržování netrvají, ovšem některé jiné -třeba Obvodní soud pro Prahu 2 - ano.
Dobré důvody
Vraťme se ještě ke srovnání se zahraničím. Česká praxe je podle Kysely „výrazně restriktivní“, což vychází jak z ústavy, tak z praxe Ústavního soudu, který například už v 90. letech rozhodl, že vláda nesmí sama definovat v jistém zákoně uvedený termín „malý pivovar“.
Tato opatrnost má kořeny ve zkušenostech s komunistickým režimem, který kladl „důraz na podzákonné předpisy, na různé, často nepublikované předpisy, směrnice, metodické pokyny“. Po čtyřech desetiletích soužití s třídně řízenou bezpečností a justicí pro to byly důvody více než dobré. A ani do budoucna by se na tom nemuselo nic měnit.
Vyhynutí drvoštěpů. Nejkurióznější právní normou roku je „dřevorubecké“ nařízení vlády
Dále čtěte:
