Tvorbu českých zákonů je třeba modernizovat podle západoevropských zemí
Ve veřejném životě České republiky najdeme několik oblastí, které jsou od listopadu 1989 terčem soustavné a tvrdé kritiky, aniž by se však nějak významně zlepšovaly. Vedle stavu silnic lze do této kategorie chronicky problémových témat zařadit i stav legislativy neboli zákonodárství. Od zainteresované veřejnosti prakticky neustále zaznívají ostré stížnosti jednak na nedostatečnou kvalitu zákonů a různých právních předpisů a jednak na příliš časté změny. V některých oblastech lze v posledních letech pozorovat dílčí zlepšení, které je však dáno spíše tím, že se poměry v určitých oborech fakticky „usadily“, případně že se lidé a firmy problémovým oblastem raději vyhýbají, než nějakému reálnému lepšímu stavu legislativy. V tomto článku jsme se pokusili o rozbor legislativního procesu a o návrh několika opatření, která by mohla přispět ke zlepšení jeho kvality a efektivity.
Neexistence jednotných standardů.
Jednou z klíčových příčin neutěšeného stavu normotvorby je nepochybně nastavení legislativního procesu, tedy „pravidel pro tvorbu pravidel“. Naprostá většina zákonů a všechny takzvané prováděcí předpisy jsou fakticky dílem úředníků na ministerstvech, a ne poslanců, jak by se mohlo zdát ze zpráv v médiích. A právě tuto přípravnou fázi v hloubi státních úřadů veřejnost opomíjí, přestože má zcela zásadní význam pro výslednou kvalitu předpisů.
Pro tvorbu právních předpisů na ministerstvech existují procedurální postupy, které nejsou o mnoho jednodušší než ty, jež upravují projednávání zákonů v Parlamentu. Nejdůležitějším z nich jsou legislativní pravidla vlády, upravující především tu fázi zákonodárného procesu, kdy je již zpracován kompletní text nového zákona včetně důvodové zprávy. Pro úvodní analytickou fázi a zpracování koncepčního návrhu řešení však jednotné standardy neexistují.
Čtyři stadia.
V souladu s legislativními pravidly prochází paragrafový text návrhu každého zákona v rámci státní správy čtyřmi úrovněmi projednávání a schvalování. První z nich je takzvané meziresortní připomínkové řízení, kterého se účastní především ministerstva a další orgány veřejné správy. V dalším stadiu se návrhem zákona zabývají pracovní komise legislativní rady vlády, jejímiž členy je několik desítek odborníků z různých oblastí práva. Třetím stadiem je projednání plénem legislativní rady, do něhož patří 29 právních odborníků. Posledním krokem je jeho schválení vládou. Teprve po něm může být návrh nového zákona předložen k projednání Parlamentem.
Proces přípravy zákona.
Přes různé reformy má proces přípravy zákona před jeho předložením Parlamentu povahu „dohadovacího řízení“ mezi úřady a omezeným okruhem odborníků, na komunikaci s veřejností se v legislativních pravidlech pomýšlí jen minimálně. Mnohovrstevnost procesu vede v praxi k tomu, že se nejkvalitnější odborníci vyjadřují většinou až v jeho samém závěru. Jinak řečeno ti, kdo by se měli ke koncepčním otázkám vyslovit úplně na začátku, se dostávají ke slovu až nakonec a často se s větším či menším úspěchem pokoušejí ve velkém časovém tlaku návrh právního předpisu „zachránit“. Hektičnost a omezená transparentnost této závěrečné fáze legislativního procesu ovšem může umožnit i prosazování partikulárních zájmů či priorit, které neprošly předchozími skrutinii.
Dalším charakteristickým rysem současného legislativního procesu je enormní administrativní náročnost. Všechny dokumenty se musejí podle legislativních pravidel zasílat paralelně v tištěné i elektronické podobě, novely předpisů vypracovávat v podobě podrobného slovního popisu každé změny a tak dále.
Srovnání s Velkou Británií.
Srovnání tuzemského legislativního procesu s přístupy na západ od našich hranic vyznívá pro nás často velmi tristně. Jistě, žádný model legislativního procesu není naprosto dokonalý, ale některé jsou podstatně efektivnější než systém tuzemský. Výrazným příkladem může být Velká Británie, kde postupně probíhají reformy legislativního procesu zahájeného v osmdesátých letech vládou Margaret Thatcherové. Výsledkem je procedura, která má dvě základní fáze. Do první, přípravné fázi jsou zapojeny všechny potenciálně zainteresované osoby, zájmové skupiny a instituce. Tento postup umožňuje koncentrovat věcné argumenty a příslušné odborné kapacity z veřejného i z privátního sektoru již ve fázi koncepční přípravy. Tvorba koncepce samozřejmě zahrnuje provedení dopadové studie a vyhodnocení potřeby legislativního či jiného řešení. Součástí výsledného materiálu je poměrně podrobné věcné zadání pro tvorbu příslušné legislativy.
Druhá fáze.
Fáze vlastní tvorby legislativního textu spočívá v konzistentním rozpracování schválených koncepčních tezí do jazyka právního předpisu. Tato činnost bývá velmi často outsourcována příslušným státním orgánem na externí konzultantskou či právní firmu. Samozřejmě že se zadávající státní organ nezbavuje odpovědnosti a musí mít odborný aparát schopný zhotovit zadání a vyhodnotit kvalitu připraveného textu.
Na tento proces navazuje modernizovaná parlamentní procedura, jejíž součástí je využívání všech odborných podkladů zpracovaných v předchozích fázích a jež mimo jiné také umožňuje projednání návrhů zákonů v elektronické podobě. To však nijak neubírá na důkladnosti, s níž se projednání navrhovaných předpisů věnují poslanci. Skutečnost, že v celém procesu je kladen velký důraz na transparentnost a že všechny klíčové dokumenty z jednotlivých fází jsou veřejně dostupné, snad ani není třeba zmiňovat.
Modernizace.
Pro zvýšení efektivnosti procesu přípravy a schvalování legislativy by v tuzemských podmínkách stálo za to zvážit některé „modernizační“ kroky.
Za prvé zlepšit organizaci a zjednodušit proces. Za současného stavu není dostatečně odlišeno stadium rozhodování o koncepčních otázkách od fáze zpracování samotného textu právní normy. To způsobuje, že řešení formalit bere energii potřebnou k rozhodování o koncepci. Důraz by se měl přesunout z následného opravování a „zachraňování“ textu na první, koncepční stadium.
V rámci „koncepčního stadia“ je nezbytné efektivní začlenění mechanismu pro posuzování dopadu regulace, mezinárodně známé jako regulatory impact assessment neboli RIA. Lze přitom opět čerpat ze zkušeností nejen Velké Británie, ale i řady dalších západoevropských zemí, které tyto postupy ve formalizované podobě již nějakou dobu uplatňují. Na hodnocení dopadů nové legislativy a dalších regulačních opatření klade velký důraz i Evropská komise. Za připomenutí rovněž stojí, že již na jaře 2005 česká vláda přijala usnesení, podle kterého se metoda RIA měla stát součástí tuzemského legislativního procesu do začátku roku 2007. Závěry tohoto usnesení se bohužel dosud v legislativní praxi nijak podstatně neprojevily.
Další zlepšení.
V rámci stadia „formulace textu“ by bylo vhodné zvážit zapojení soukromých firem do zpracovávání návrhů předpisů s tím, že role státní správy by se posunula do pozice manažera, koordinátora a kontrolora výstupů tohoto procesu.
Za druhé zajistit jasnou komunikaci s veřejností a transparentnost celého procesu. Existují úřady, které připravované normy publikují na internetu, ale i takové, jež považují připravované předpisy za „neveřejné“. Tyto postupy by bylo vhodné sjednotit. S tím, že legislativní proces je v zásadě veřejný a stanovit povinnost veřejné konzultace zejména v první, koncepční fázi.
Za třetí proces administrativně zjednodušit. Typickým rysem legislativních pravidel je velká administrativní náročnost. Za současného technologického stavu však považujeme za přehnaný důraz na komunikaci v listinné podobě. Překvapivé množství kapacit by také mohla uvolnit práce s novelami ve formě takzvaného úplného znění (tedy v podstatě dokumentu s vyznačenými revizemi), a nikoliv podrobného popisu každé změny, jak je tomu v současnosti. Detailní slovní popis změn pro účely publikace ve Sbírce zákonů by pak byl vyhotovován až po proběhnutí celého schvalovacího procesu v Parlamentu.
