Návrh věcného záměru zákona o zpravodajských službách ČR je nekonzistentní
V dubnu 2008 Bezpečnostní rada státu schválila návrh věcného záměru zákona o zpravodajských službách České republiky a kontrole zpravodajských služeb. Ve sněmovním výboru pro bezpečnost však k němu bylo vzneseno mnoho zásadních připomínek (a to i ze strany vládní koalice). Proto výbor doporučil návrh postoupit pracovní skupině složené z poslanců, zástupců exekutivy a zpravodajských služeb. Na různých politických i odborných úrovních paralelně probíhají diskuse nejen o tomto návrhu, ale konečně již i o základních otázkách, týkajících se zpravodajského systému České republiky. Například v pondělí 26. května 2008 proběhla péčí Miloše Balabána z Fakulty sociálních věd Univerzity Karlovy diskuse na téma Reforma zpravodajského systému České republiky - východiska, limity, perspektivy.
Jak se (ne)peče dort
Návrh zmíněného zákona vznikl nástřely naslepo, zprostředka, bez logického fundamentu. Zpravodajské služby prý daly na stůl vše, co by si přály, a pak se to splácalo dohromady stylem, jak pejsek a kočička pekli dort. S předloženým návrhem nelze vyslovit spokojenost, přestože některé jeho body jsou sympatické, neboť se zdají vykračovat rozumným směrem. Návrh věcného záměru zákona jako celek je však nekonzistentní až chaotický. Angažmá odborníků v následném legislativním procesu je jediným východiskem, protože od většiny politiků je iluzorní očekávat, že zanechají politické řevnivosti a alespoň v otázkách bezpečnosti se budou chovat zodpovědně. Reforma zpravodajského systému musí začínat úvahou, co to jsou zpravodajské služby, jaké byly důvody jejich vzniku a jak se reformovaly v závislosti s měnícím se světem. S logickým vyústěním do otázky, zda jsou dnes zpravodajské služby vůbec potřeba. A když, tak proč, v jaké podobě a co se od nich očekává. Odtud se další otázky logicky odvíjejí už samy. Například účastníci zmíněné diskuse se velice snadno shodli na úzkém okruhu bezpečnostních hrozeb, které by měly být reflektovány jako základní parametr návrhu zpravodajského systému. Energetická bezpečnost, šíření zbraní hromadného ničení, regionální konflikty a problematika nestabilních států, terorismus - ale zejména organizovaný zločin, prorůstající do byznysu a politiky. To je nejrizikovější okolnost, protože útočí na samy základy státu. Potom se lze dohadovat, zda malá efektivita a špatné perspektivy zpravodajského systému jsou výsledkem nekompetentnosti vlád, nebo záměru osob pracujících ve prospěch zločinu.
Dvě služby
Před vznikem tohoto návrhu neproběhla žádná odborná debata, a proto nevíme, proč obsahuje právě to a ono. Věcný záměr sice obsahuje zhodnocení současné právní úpravy, ale v něm není ani stopy po vyhodnocení kladů a záporů různě strukturovaných zpravodajských systémů. Nejprve je ocitován zákon, poté se už bůh ví proč navrhuje, že budou jen dvě zpravodajské služby. Jedna služba má být vnější neboli rozvědná, druhá vnitřní neboli kontrarozvědná - což je racionální uspořádání. Byť jde o slibný náznak, je jej nutno dočasně suspendovat, než se dozvíme, proč takto a ne jinak.
Jiné dělení, totiž nominálně na jednu vojenskou a jednu civilní službu, by postrádalo smysl. Každá z obou resortních služeb by totiž reálně byla tvořena rozvědkou a kontrarozvědkou, které prostě nejde sloučit, ať by se jakkoli usilovně tvářily jako jeden subjekt. Proto by fakticky služby zůstaly čtyři - a ředitelů by bylo šest (pokud však toto není pointa, o kterou ve skutečnosti někomu jde).
Co chce rozvědka
Návrh obsahuje právo odposlechu domácího telekomunikačního provozu nejen vnitřní službou, ale též rozvědkou, zabezpečující informace v zahraničí! To by pak ale na území republiky působily dvě velmi podobné služby, téměř s identickými pravomocemi! To nevěští nic dobrého. Jediným (nevyřčeným) zdůvodněním by dle bývalého ministra vnitra Františka Bublana (ČSSD) mohlo být užití práva odposlechů v rámci bezpečnostních prověrek vlastního personálu rozvědky. To by se však v zákoně muselo velmi přesně vymezit. Jinak by reálně vzniklo značné riziko. Podobné služby, byť domácí, jsou prostě proti sobě. Takový systém nemá asi jinou logiku, než že se jedné politické straně podařilo ovládnout jednu zpravodajskou službu a jiná politická strana se snaží o protihru. Pánbůh pak však potěš všechny okolo.
Rozvědka by dle návrhu využívala takzvaný sigint (signálové zpravodajství), což je v pořádku. A kontrarozvědka by zase mohla „rušit provoz a služby elektronických komunikací“, což je opatření zejména protiteroristické a také logické. Pozoruhodné je však právo využívat „nástrahovou a zabezpečovací techniku“, které by dle návrhu mohla využívat rozvědka, ale kontrarozvědka bůh ví proč nikoli.
Působnost rozvědky je v platném zákoně definována jako „zabezpečování informací, majících původ v zahraničí“. Bude nutné prozkoumat, proč se v návrhu vrací stará formule „zajišťuje informace v zahraničí“, zejména v této souvislosti s nepochopitelným oprávněním odposlechu obsahu telekomunikačního provozu na území republiky. Nadto je třeba dát pozor na návrh, že by statut rozvědky „blíže upravil činnosti, které bude zpravodajská služba oprávněna vykonávat na území ČR“. Přičemž by tento statut neschvaloval Parlament, ale pouze vláda. Je velmi pravděpodobné, že toto ustanovení by bylo předmětem velkých sporů - až ústavního charakteru -, protože vládě přísluší usnesením schvalovat rozvědce výčet povolených činností na našem území.
Nesystémovost
Rozpočty obou služeb, které budou zřejmě samostatnými institucemi, by měly být samostatnými částmi rozpočtové kapitoly Úřadu vlády. Každá bude mít své IČO, budou k dohledání na katastru nemovitostí a jejich příslušníci a zaměstnanci současně ztratí přirozené krytí. To by získali, kdyby služby byly konečně logicky zařazeny do velkých resortů (logisticky patří vnitřní služba už dle názvu pod vnitro a vnější služba na obranu).
Zákonodárci asi nebudou jednotní co do výkladu ustanovení o exekutivní „odpovědnosti za činnost, řízení, koordinaci a kontrolu“ zpravodajských služeb. Tyto pojmy se používají dost nahodile, nelogicky a nadbytečně! Exministr bez portfeje Pavel Bratinka měl krédo, že by se zákon o zpravodajských službách měl podobat zákonu o německé rozvědce Bundesnachrichtendienst (BND), který má rozsah asi dvou stran. Tento názor vychází z poznání, že nelze všechno legislativně předjímat, především nikoli v této specifické oblasti. Z praxe například vychází zkušenost, že „vláda“ je co do odpovědnosti prázdná množina. Za činnost vlády plně odpovídá její předseda, a proto je vhodné nechat vnitřní uspořádání vládních kompetencí na jeho manažerských schopnostech. Lepší by tedy bylo, kdyby zákon za činnost zpravodajských služeb učinil odpovědným premiéra a vládu by zmocnil, aby svým usnesením upravila, kdo je bude v praxi úkolovat, řídit, koordinovat a kontrolovat. Totéž co se týče informačních cest.
Zásadně konkrétnímu členovi vlády, nikoli „vládě ve sboru“ by měli být také odpovědní ředitelé zpravodajských služeb (zase s tím, že už by bylo na premiérovi, zda by si odpovědnost ponechal sám, nebo by vládě navrhl pověřit ministra vnitra a ministra zahraničí, například). Variantou je státní tajemník (který není členem vlády). Každopádně musí jít o konkrétní osobu. Jmenování ředitelů zpravodajských služeb vládou návrh konečně sjednocuje, měla by v něm však být možnost sněmovního kvalifikovaného veta, aby nešlo při projednávání v parlamentu pouze o formalitu.
Léčba šokem
Již po generaci si zpravodajci chtějí zjednat legální přístup k informacím v držení státní správy, které potřebují ke své práci. Řeší to tedy tak, že za státní peníze verbují „osoby, pracující v jejich prospěch“ (taktéž státní zaměstnance), kteří tajně a s určitým rizikem „zabezpečují“ tyto informace, aby zpravodajské služby mohly vykonávat zákonem předpokládanou činnost. Poněkud incestní.
Proti požadovanému legálnímu přístupu je tradičně ochránce dat a balí to do složitých konstrukcí proti „sdružování databází“. To je však samotný základ zpravodajské práce, dát hned zpočátku na jeden stůl všechno, co o zájmovém subjektu stát ví. Nebude zbytí, ochránce dat (nyní tedy předseda Úřadu pro ochranu osobních údajů Igor Němec) se asi bude muset stát ředitelem zpravodajské služby, aby věděl, zač je toho loket, a nesl za jejich informační efektivitu osobní odpovědnost. Pak bychom mohli zažít asi podobné obrácení Ferdyše Pištory jako v případě poslance Ivana Langera, bojovníka proti policejním pravomocem, transmutovaného do ministra vnitra, prosazujícího ještě leckdy více, než sám kritizovával. Jenomže tuto pubertální fázi měla již mít naše mladá demokracie dávno za sebou.
Kontrolní chiméra
Experti, účastnící se zmíněné diskuse, se shodli, že je těžké zpravodajce kontrolovat, a není to jen jejich démonizovanou rezistencí. Sněmovní kontrolní orgány by měly být doplněny asistenčními týmy odborníků (včetně zpravodajských vysloužilců), kteří by kromě kvalifikované podpory poslancům též udržovali kontinuitu kontrolních činností prostřednictvím voleb. Druhý segment navrhovaného kontrolního systému má tvořit jakási „rada moudrých“, tvořící nezávislý kontrolní orgán. Zasedat by v něm měli předsedové Ústavního soudu, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu, prezident Nejvyššího kontrolního úřadu a veřejný ochránce práv. Dle odborníků by se však sotva kdy tito ctihodní, extrémně vytížení lidé sešli k pracovní schůzce. Lze pochybovat i o tom, že by předsedové zmíněných soudů vůbec považovali svoji účast v takovém grémiu za případnou.
Rozvaha neuškodí ani kuřeti
Proto propříště: začít od začátku, nikoli z prostředku. A především méně spěchu! Proč to? No to takhle jednou přišel zákazník do krejčovství nechat si ušít nový oblek. Krejčí mu vzal míru, vybrali látku a pak zákazník přišel ještě na zkoušku. A krejčí mu praví, aby si pro hotový oblek přišel za měsíc. Za měsíc! Co měl klient dělat, zálohu zaplatil, přišel tedy za měsíc. Byl spokojen, ale při odchodu si postěžoval: „Stejně, takovou dobu to trvalo! Stvořitel, buď pochválen, stvořil svět a všechno v něm za pouhých šest dní!“ podotkl stran krejčího lhůt. Krejčí se nedal: „To je sice pravda, ale ráčej posoudit, jak vypadá ten oblek - a jak vypadá ten svět!“
Trendy
Je nezbytné nejprve uvažovat o zpravodajském systému jako celku; struktura systému je odvozená.
Návrh zákona musí vycházet z analýzy stavu a identifikace problémů.
Při transformaci zpravodajského systému je nutné zachovat zpravodajská aktiva.
Náklady na transformaci zpravodajského systému jsou značné.
Neuvážená transformace je riziková.
Souvislosti
Otázkou dne je optimalizace nebo transformace zpravodajského systému.
S výhodou lze využít zkušeností bývalých zpravodajců a inspirace z akademického prostředí.
Box:
Vzorný Fištejn
Komentář Jefima Fištejna (EURO 20/2008) je skvělým argumentem pro sloučení analytik civilní a vojenské rozvědky a jeho formát by mohl sloužit téměř jako vzorový výstup ze zpravodajského systému (v tomto případě rozvědky) do vlády. Adresáti zpravodajských informací jsou totiž převážně zásobováni dílčími zpravodajskými informacemi, jejichž největší informační hodnotou je většinou jen to, že služby pracují. Vláda však pro své rozhodovací činnosti potřebuje komplexní zprávy, zahrnující kontext informací, jejich vyhodnocení, věrohodnost, prognózu, návrhy opatření a jejich možné důsledky. To znamená, že každá taková informace musí být před předložením vládě komplexně opracována z hlediska vojenského, politického, bezpečnostního a ekonomického (a dle okolností i zdravotnického, sociologického a podobně).
Jaká je Fištejnova metoda? Začíná varovnou vojenskou informací o íránských snahách obohacovat uran. (V podobné fázi „poznání“ se USA již na nic neptaly a vpadly do Iráku.) Fištejn však pokračuje vyhodnocením politického kontextu, z čehož vyplývá, že Írán je politicky značně fragmentován a naposledy posílili pragmatici. Jeho zbrojní možnosti jsou limitované chabou ekonomikou. Íránská těžba ropy navzdory příznivým cenám klesá. Společnost je zahlcena vlastními problémy a nepříznivě konfrontována s prudkým rozvojem sousedních států v Perském zálivu. Zahraničněpolitická douška o poměrně trapném výsledku návštěvy íránského prezidenta Mahmúda Ahmadínežáda Iráku završuje stručnou, ale výstižnou skicu.
Být premiérem po přečtení Fištejna bych hned věděl, proč není důvodu k válce s Íránem, a ještě bych si přitom pošmákl. (Kdyby však přišla pouze první část informace, bez příslušné oponentury, způsobila by poplach - což se stalo v případě vybájené schůzky teroristy Muhammada Atty s iráckým rezidentem v Praze). Pak bych tuto zprávu porovnal s produkcí zpravodajců, a hned bych věděl, zda a kde začít se změnami zpravodajského systému.
