DESET TURBULENTNÍCH LET

Po politických změnách počátkem 90. let se Česká republika rychle stala favorizovanou reformní zemí v očích politiků, potenciálních zahraničních investorů a mnoha expertů. Důvody se zdály být nasnadě. Ekonomická reforma, která měla pevné ukotvení v ekonomické politice československé vlády po prosinci 1989, byla založena na třech známých pilířích, tedy rychlých systémových změnách, makroekonomické stabilizaci a privatizaci. Česká vláda byla rozhodnuta provádět tyto reformní kroky rychle, a to jak z hlediska ekonomického, tak i právního. Země byla politicky i sociálně stabilní a vláda se těšila značně silné podpoře obyvatelstva, dokonce i co se týče nepopulárních politických kroků. Konečně, Česká republika byla považována za zemi se silnou průmyslovou a kulturní tradicí a s kvalifikovaným a vzdělaným obyvatelstvem. Hypertrofie těžkého průmyslu byla do značné míry přehlížena.
V tomto období panovalo všeobecné přesvědčení, že Česká republika má šanci se co nejrychleji stát součástí standardních evropských integračních procesů. Dnes, po deseti letech, je situace odlišná. Česká ekonomika prošla před dvěma lety měnovou krizí, po které následovala recese, země byla donedávna z hlediska příprav na evropskou integraci kritizována a politická a sociální stabilita silně utrpěla narůstající nezaměstnaností, ztrátou důvěry v politiku a vystřízlivěním z přehnaných očekávání. Je tomu skutečně tak? Pokud ano, co bylo příčinou?

Sny a skutečnosti.
Dnes vládne domněnka, že česká ekonomická reforma byla založena na přijetí politiky takzvaného „washingtonského konsenzu , prosazovaného především MMF. Tento konsenzus spočíval v rychlých systémových změnách, doprovázených makroekonomickou stabilizací a následnou privatizací a údajně hrubě podceňoval problematiku institucionálních aspektů reformy, restrukturalizace ekonomiky a zdokonalení zákonného a regulačního rámce. Zkušenosti uplynulých deseti let vedou k příliš snadnému závěru, že taková reformní strategie byla neúspěšná a tehdejší čeští ekonomičtí představitelé jsou považováni za hlavní příklady tohoto selhání.
To je zavádějící a zjednodušující. Soubor politických postupů, známý jako „washingtonský konsenzus , byl nutnou podmínkou pro zdar počáteční fáze reformy a úspěšný český ekonomický vývoj v období let 1990–1993 je toho důkazem. Česká ekonomická politika rychle dosáhla pozitivních výsledků jak ve stabilizační politice, tak i v privatizaci, když nejvýznamnější roli sehrál režim pevného směnného kursu, který sloužil jako rozhodující kotva stabilizace v počátečním reformním období, a podhodnocená měna byla efektivním mechanismem podporujícím export.
Odpovědná peněžní i fiskální politika provedla ekonomiku obrovskými úskalími počátečního období reformy a je zásadním úspěchem, že přes řadu vnějších i vnitřních šoků (včetně rozdělení Československa) nedošlo k sociálně i ekonomicky nepřijatelnému růstu inflace ani k výraznějšímu prohloubení vnitřní i vnější zadluženosti.
Období 1993–1995 se zdálo potvrzovat obecné povědomí o tom, že Česká republika je zemí, jež je v čele ekonomické transformace ve střední Evropě. V roce 1993 prošla ekonomika bodem obratu a dosáhla příznivého růstu v letech 1994 a 1995. Vývozy nalezly rychle nové umístění na trzích Evropské unie i jinde, dovozy byly zpočátku nízké z důvodu potlačené agregátní poptávky a obchodní bilance byla kladná (s výjimkou poslední čtvrtiny roku 1992) během celého období od roku 1989 do května 1994. Vzhledem k příznivému vývoji se v průběhu roku 1994 Česká republika jevila jako země, která má hlavní transformační kroky za sebou a jejíž růst byl srovnatelný s Maďarskem a Polskem; od těchto zemí se však naše ekonomika lišila zvládnutou inflací a příznivějším stavem veřejných financí, běžného účtu platební bilance i politickou stabilitou.
Od druhé poloviny roku 1994 se začaly objevovat první známky zpomalení české transformace. Ekonomický růst byl doprovázen extrémně nízkou nezaměstnaností, kterou někteří analytici spojovali s pomalou (či téměř neexistující) mikroekonomickou restrukturalizací; tento pohled byl podepřen velmi nízkým počtem bankrotů, zejména v průmyslovém sektoru. Ve stejné době – od poloviny roku 1994 – byl růst doprovázen i zvětšujícím se obchodním deficitem.

Privatizační mýty.
V diskusi o privatizaci stále převládá domněnka, že československá (a později česká) vláda přijala kuponovou privatizaci jako hlavní privatizační postup. Byly však použity všechny ostatní standardní metody a rychlost, počáteční transparence a veřejná podpora byly klady české privatizace, zatímco problémy byly spíše spojeny s procedurami následujícími po její realizaci. Po roce 1993 vláda nepokračovala v úspěšně započaté rychlé privatizaci. Vláda byla příliš ponořena do nesmírně pracné „doprivatizace doslova tisíců státních podílů, jež zbyly z kuponové privatizace, ale přijala příliš málo strategických rozhodnutí o privatizaci většinových státních podílů ve velkých průmyslových podnicích a zejména v bankách. Namísto toho byly s několika málo výjimkami státní podíly kontrolovány státními úředníky z Fondu národního majetku (a ve vybraných případech z vládních ministerstev) a celý proces správy obchodních společností byl slabý.
Rozhodnutí plně neprivatizovat banky se zpětně jeví jako patrně největší samostatná chyba vlády v období po roce 1993. Brzy po dvou privatizačních vlnách zdegenerovala struktura nového vlastnictví v příliš mnoha případech do situace, kdy významné množství středních a velkých podniků bylo vlastněno malým počtem investičních fondů, jež byly přímo kontrolovány bankami, v nichž stát málo efektivně vykonával vlastnická práva. Význam bankovních investičních fondů sice postupně klesal, ale každý z těchto činitelů na trhu (to jsou banky, fondy a podniky) měl své vlastní cíle a preference a souhra různých zájmů nevedla k efektivnějšímu výkonu vlastnických práv, nýbrž spíše k zachování stávajícího stavu s tím, že udržela nadměrný růst mezd a nízkou nezaměstnanost.
Začátek devadesátých let byl současně obdobím obrovských změn ve světě finančních a kapitálových trhů, kdy i nejrozvinutější tržní ekonomiky nelehko získávaly zkušenosti s odpovídajícími regulačními postupy. Reformní ekonomiky střední a východní Evropy procházely takovými zkušenostmi bolestivěji a kuponová privatizace byla náchylnější vůči tomuto nebezpečí. V českém případě byla ochrana minoritních akcionářů nedostatečná, trpěla transparence a procedury zveřejňování informací byly nejasné, což vedlo k narušování podnikatelské etiky, objevil se jev příhodně nazvaný tunelování a politický kredit celé privatizace v důsledku toho nemálo utrpěl.
Minulé vládě je dnes vytýkána takzvaná česká cesta privatizace a malá podpora přímých zahraničních investic. Opět jde o zjednodušení a v případě tehdejší opozice (tedy dnešní vládní garnitury) o pokrytectví: vláda byla tehdy často lacině napadána za „výprodej rodinného stříbra , a naopak nikdo z opozice nebil na poplach, pokud velké průmyslové podniky byly privatizovány do českých rukou.
Dnes jsou zřejmé dvě skutečnosti. Za prvé, v příliš mnoha případech bylo nad síly českých manažerů a českého zázemí realizovat restrukturalizační programy ve velkých průmyslových podnicích a očekávání, spojená s příchodem silných českých manažerských skupin, se nenaplnila; podmíněno to bylo i nedostatkem kapitálu, a tedy privatizací na dluh. Za druhé, selektivní vládní rozhodnutí o privatizaci vybraných částí velkých průmyslových komplexů do rukou silného strategického zahraničního partnera by vedlo k rychlejší restrukturalizaci; sociální a politický dopad této strategie by se však projevil mnohem dříve a jistě i hlouběji.
Českou cestu privatizace kromě toho spojuje laická veřejnost i řada komentátorů s financováním politických stran a celkovým propojením politických a hospodářských mocenských struktur v zemi. Diskuse o tomto problému nás asi ještě čeká, nicméně obvinění tehdejších politiků ze zrady transformace ve prospěch politické podpory je nesmysl.
Problémy s přizpůsobením na mikroekonomické úrovni prohlubovala nízká efektivnost komerční legislativy a pomalý postup soudních orgánů při vyřizování bankrotů, malá disciplína podniků ve mzdové politice, pomalý pokrok v budování regulačních orgánů v oblasti přirozených monopolů a další všeobecně známé skutečnosti. Bylo to právě zde, na mikroekonomické úrovni, kde česká ekonomická reforma začala ztrácet dech a kde měly původ krizové projevy vedoucí k recesi. Prostor pro pokračování úspěšné makroekonomické politiky se tak rychle zúžil a komplikoval.
Avšak od roku 1994, při velké otevřenosti ekonomiky, byly ČNB a vláda stále méně schopny kontrolovat agregátní domácí poptávku a vnitřní i vnější rovnováhu. Fiskální politika nebyla pro okamžitou regulaci agregátní poptávky dostatečně pružným nástrojem a narážela na stále výraznější limity. Před parlamentními volbami v roce 1996 došlo dokonce k mírné fiskální expanzi. Po velmi restriktivní peněžní politice mezi roky 1990 a 1992 nastala jistá expanze. Není pochyb o tom, že podíl monetárních agregátů na HDP musel silně růst, vzhledem k potřebě re–monetizace ekonomiky a vzhledem k reálnému růstu mezi roky 1994 a 1996. Avšak část těchto úvěrů byla alokována neefektivními cestami, vzniklými z provázanosti bank, investičních fondů a podniků, a další část nárůstu monetárních agregátů byla pohlcena firmami přežívajícími kvůli málo účinným konkursním pravidlům.
Navíc se zvětšující se otevřeností české ekonomiky, s makroekonomickou stabilizací a se zlepšeným investičním hodnocením se příliv zahraničního kapitálu po roce 1993 podstatně zvýšil a vyvolal tlak na nabídku peněz v zemi. ČNB reagovala sterilizačními operacemi, jež byly nákladné a jen částečně účinné.

Makroekonomické škobrtání.
Vláda i ČNB se snažily reagovat, kroky správným směrem však nebyly ani dobře načasovány, ani koordinovány. Vláda, omezená stále problematičtější komunikací uvnitř koalice a řadou konstantně daných skutečností v rozpočtovém hospodaření, reagovala na vznikající krizi buď pomalu (změna legislativy, doprivatizace, deregulace podnikatelského prostředí), nebo vůbec ne (alespoň základní opatření na finančních a kapitálových trzích).
ČNB zavedla v únoru 1996 značně široké fluktuační pásmo pro směnný kurs, ale pozitivní účinky byly jen omezené. Okamžitě po této změně došlo k masivnímu odtoku spekulativního kapitálu (kolem 600 milionů Kč), ale potom se směnný kurs stabilizoval blízko horní hranice pásma, což umožnilo pokračování reálného zhodnocování koruny a dále podvazovalo konkurenceschopnost exportů.
Účinnost makroekonomické politiky byla tak v letech 1995–1996 stále více omezena a okamžité řešení spočívalo buď v razantní kursové změně, na kterou však ČNB nebyla připravena, a ani vládu nevyzvala v tomto směru k diskusi. Místo toho provedla ČNB v létě 1996 drastické omezení nabídky peněz, i když se jednalo o krok správným směrem, míra omezení (růst M2 v roce 1996 byl na úrovni jedné třetiny tohoto růstu v roce 1995) byla silným přestřelením. Opatření bylo provedeno bez konzultace s vládou, v jediném kroku, bez koordinace s dalšími možnými kroky (tedy právě se změnou kursového režimu). Toto omezení nebylo primárním důvodem následné krize, ale v každém případě ji zbytečně prohloubilo.
Na začátku roku 1997 se deficit běžného účtu prudce zhoršil (až na 7,5 procenta HDP) a inflace setrvávala na úrovních vyšších než u hlavních obchodních partnerů. V důsledku toho pociťoval trh od března 1997 deficit běžného účtu jako neudržitelný, což vyústilo v devizovou krizi v květnu, se spekulativním efektem, podníceným nákazou z rozvojových zemích (v té době se především jednalo o Thajsko).
Vláda i ČNB tentokráte reagovaly již rychle. Byl přijat režim plovoucích směnných kursů, což vedlo ke znehodnocení české koruny téměř o 20 procent. Rozpočtové výdaje byly během dvou měsíců seškrtány skoro o patnáct procent, peněžní politika zůstala neutrální. Zároveň vláda přijala řadu krátkodobých systémových opatření na řešení alespoň těch nejožehavějších problémů.

Nic není zadarmo.
Stabilizace po krizi byla rychlá a z čistě technického hlediska úspěšná. Cena, kterou země musela zaplatit za stabilizaci po krizi, však byla vysoká. Ekonomický růst byl v letech 1998 a 1999 záporný a česká ekonomická recese přišla v době, kdy se sousedící ekonomiky těší příznivým mírám růstu.
Česká ekonomika nyní vykazuje solidní stabilitu základních makroekonomických parametrů: nízká inflace, srovnatelná s EU. Totéž platí o deficitu běžného účtu. Jediným ukazatelem, kterému je nutno v nejbližší budoucnosti věnovat pozornost, je saldo veřejných rozpočtů.
Skutečná krize hrozila české ekonomice pouze jednou, a to v květnu 1997, a vláda společně s ČNB ji byla schopna zažehnat. Dnešní situace není krizová, ekonomika pouze prochází (konečně) obtížným obdobím mikroekonomického přizpůsobení, kdy její vnější i vnitřní obraz je horší než realita (zatímco před několika lety tomu bylo naopak).
Principiálním důvodem krize z období let 1997–1999 bylo nedostatečné mikroekonomické přizpůsobení způsobené důvody popsanými shora. Problémy s makroekonomickým řízením mohou být buď považovány za pouhá špatná rozhodnutí činěná pod tlakem zhoršující se ekonomické situace, nebo se jednalo vskutku o autonomní jednotlivé omyly (jako přestřelení omezení nabídky peněz v roce 1996), jež však nemohly vést k hluboké krizi, kdyby nebylo nedostatečného přizpůsobení na mikroekonomické úrovni. Za zdroj problémů by neměla být považována ani vybraná privatizační metoda; jak již bylo zmíněno, i v České republice byl privatizační proces založen na kombinaci všech možných přístupů, a ne pouze na kuponové metodě. Vzhledem k silné hypertrofii těžkého průmyslu na počátku transformace muselo v každém případě dojít k bolestivé mikroekonomické restrukturalizaci a recese musela českou ekonomiku postihnout.
Politika vlády i ČNB po roce 1994 způsobila zpoždění se dvěma negativními důsledky: jednak vyšší cenou za stabilizaci po krizi v květnu 1997, jednak tím, že pozdější mikroekonomická restrukturalizace čelí mnohem nepřátelštějšímu politickému a sociálnímu prostředí, než by tomu mohlo být před třemi čtyřmi roky. A nic netrvá věčně.
V druhé polovině roku 1999 se objevily známky zotavení a česká ekonomická recese nebude trvat věčně. Žijeme však v období několika přetrvávajících mýtů o nedávné minulosti. Prvním z nich je představa o naší neúspěšnosti, která přerůstá až v celospolečenskou kocovinu. To není pravda. V uplynulém desetiletí jsme nejen položili solidní základy návratu naší ekonomiky i společnosti do procesu evropské integrace. Úspěšná politika první poloviny devadesátých let přinesla základní sociální jistoty, když – na rozdíl od všech ostatních bývalých socialistických zemí – obyvatelstvo nepřišlo o drtivou část svých úspor vysokou inflací a hlubokým zahraničním zadlužením. Vedle zjevných omylů v privatizaci (a v „neprivatazici velkých bank) a určitého promarnění šance na získání silných strategických partnerů do některých velkých českých podniků jsme privatizovali obrovskou část ekonomiky, která si postupně nachází místo na domácích i zahraničních trzích. Jsme členy OECD a země má stále solidní mezinárodní rating.
Druhým mýtem je obvinění z bezbřehé liberalizace. Vrátíme–li se ke kritice takzvaného „washingtonského konsenzu (který však stejně nikdy neexistoval), pak to nebyl liberalismus v hospodářské politice ani neadekvátní důraz na neomylnou neviditelnou ruku trhu, který přivedl českou ekonomiku k současným problémům. Naopak liberalizačních opatření bylo málo, nebyla provedena včas, ale na druhé straně jim v řadě případů chyběl nezbytný, byť minimální regulační rámec.
Třetím mýtem je snaha pojmenovat „jednoho odpovědného za krizi, která – opakuji – musela přijít, přišla však zbytečně pozdě a byla zbytečně hluboká. Tato snaha dnes přerůstá až v nebezpečný antagonismus mezi ČNB a některými politickými skupinami. Jak centrální banka, tak minulá vláda (a dokonce i minulá opozice) nesou společnou odpovědnost jak za úspěchy, tak chyby. Na tom není nic tak špatného, pokud budou úspěchy i příčiny problémů pojmenovány a konečně nastane proces učení se z vlastních omylů. Je absurdní, když viceguvernér ČNB zpracuje sice velmi kvalitní analýzu politiky banky v uplynulých letech, která však ve svých závěrech je až naivně černobílou obhajobou ČNB a zatracením vládní politiky. Stejně tak je ale zbytečné hledat příčiny problémů jen v politice ČNB, případně si neuvědomit, že rychlé stabilizace po krizi bylo dosaženo pouze na základě makroekonomických opatření vedoucích k omezení agregátní domácí poptávky, zpomalení dovozů, zatímco pro vývozy bylo znehodnocení domácí měny výhodou.
K systémovým a strukturálním změnám a k mikroekonomickému přizpůsobení dochází zatím pomaleji a jakýkoli větší krátkodobý nárůst domácí agregátní poptávky v důsledku snah o prorůstovou politiku může přivést deficit běžného účtu opět do kritických čísel. Spojovat obnovení hospodářského růstu v krátkém období s dalším snižováním úrokových měr a se změkčením pravidel pro povinné minimální rezervy bank a pro kapitálovou přiměřenost či pro povinné minimální rezervy je chyba; to neznamená, že nelze kritizovat řadu kroků ČNB, jako je neúspěšné inflační cílování (dosažená inflace byla – v období recese – již opakovaně nižší než stanovený cíl) či zbytečná tvrdá změna v politice kolaterálů.

Neztratit sebevědomí.
Institucionální a strukturální změny jsou během na dlouhé trati, na druhé straně bez alespoň náznaku těchto změn (a s tím spojených změn v očekáváních) každý rychlejší nárůst domácí agregátní poptávky hrozí přerůst do vnitřní i vnější nerovnováhy.
Česká ekonomika dnes vykazuje parametry, na základě kterých může být v EU považována za zdravou. Země má velký potenciál, má stále řadu důležitých dlouhodobých komparativních výhod. Problém spočívá v nastartování růstu při udržení přijatelné vnitřní a vnější nerovnováhy. Další hlavní transformační kroky se zdají být jasné a jde jen o to je rychle, s příslušnou politickou podporou realizovat. Politicky to znamená jistý druh stability, ale též snahu o rychlé zlepšení obrazu České republiky a společnosti. Rozhodně nám neprospěje vzájemné obviňování, neutuchající pesimismus a sebeznehodnocování v dnešní společenské diskusi. Nic nepotřebujeme více než sebevědomí a neuzavřít se do autarkie našich vlastních problémů.