Jedním z hlavních cílů fiskální politiky by mělo být vytváření podmínek pro vyvážený a dlouhodobě udržitelný ekonomický růst. Konvergence české ekonomiky k evropským standardům tuto roli ještě zvýrazňuje. V souvislosti s probíhajícími diskusemi o návrhu rozpočtové reformy se objevuje otázka, jak nejlépe tohoto záměru v praxi dosáhnout.
Neřízená střela.
První kritický bod spočívá v odmítnutí názoru, že fiskální reforma představuje riziko pro ekonomický růst. Výrazně vyšším rizikem pro hospodářský růst je neudržitelná fiskální politika samotná. Její reforma naopak může přispět k tomu, aby měl ekonomický růst zdravé základy a byl tak udržitelný i v budoucnosti. Jinými slovy, jak může být fiskální politika vůbec schopna reagovat na případný ekonomický šok například v roce 2004, když bez reformy bude vykazovat deficit sedm procent hrubého domácího produktu po pěti letech trvalého ekonomického růstu? Nestává se naopak takováto neřízená fiskální pozice sama zdrojem možných ekonomických šoků a nejistot?
Optimální rozpočtová reforma, najdeme-li k ní na základě podobných otázek dostatek odvahy, musí nezbytně oslovit dvě základní roviny. Za prvé: jednotlivé návrhy na úpravy příjmové a výdajové strany veřejných rozpočtů musí být celkově v souladu s tím, odkud pramení současné fiskální potíže. Druhá rovina reformy musí spočívat v zásadní změně systému řízení celých veřejných financí.
Klíčové výdaje.
Co to prakticky znamená? Z hlediska příčin nepříznivého fiskálního vývoje nejde o nic jiného, než najít dostatek odvahy k přiznání, že nejvýraznější problémy veřejných rozpočtů jsou koncentrovány na straně výdajů. A hlavně: nejde o dočasný důsledek úhrady ztrát takzvaných transformačních institucí. I když veřejné výdaje očistíme o tyto položky, dosahuje dynamika jejich růstu v posledních letech neudržitelných hodnot. V roce 2002 utratil stát prostřednictvím všech svých složek více než 45 procent HDP, výrazně nejvíce od doby existence samostatné České republiky. Zopakujme pro jistotu ještě jednou: tato čísla nejsou zatížena úhradami transformačních ztrát. Nesporně také příjmová strana veřejných rozpočtů není v nejlepší kondici, na problémy je ovšem mnohem více „zaděláno“ na straně výdajové. Důsledek pro fiskální reformu? Návrhy opatření musí jít co nejvíce ke kořenům fiskálních potíží, a proto je třeba mnohem více operovat na straně výdajů než zvyšovat daně.
Nebezpečné „řešení“.
„Reformovat“ fiskál zvyšováním daní je myšlenka možná lákavá, ale zrádná. Není náhodou, že právě ty země, které se k reformám stavěly v minulosti nejzdrženlivěji a (nebo) příliš spoléhaly na „bezbolestné“ zvýšení příjmů, čelí dnes největším fiskálním a ekonomickým potížím. Každého jistě napadne Německo, v těsném závěsu za ním se ovšem drží Francie, Portugalsko i Itálie. Cesta zvyšování daňového břemene v situaci, kdy hlavní problém tkví ve vysoké a stále rostoucí úrovni výdajů, nikam nevede. Řešení problému se tak pouze odkládá a bude pak i dražší. Navíc již dnes je složená daňová kvóta v Česku vyšší než ve většině zemí na podobném stupni ekonomického rozvoje – ať už jsou to kandidátské země či Portugalsko nebo Španělsko. Dalším prohloubením tohoto rozdílu jistě podmínky k ekonomickému růstu nevylepšíme. Nejdříve je třeba zdroje vytvořit, teprve pak je lze přerozdělovat.
Dobrou chuť.
Lichý je také argument, že ve srovnání s jinými zeměmi ještě máme prostor k výraznému růstu zadlužení, protože šedesátiprocentní maastrichtský práh je ještě daleko. Relativně nízká úroveň dluhu přece nemůže být důvodem pro jeho rychlé zvyšování. Chceme si snad dále zvyšovat výdaje a deficity veřejných rozpočtů budoucími úrokovými platbami z rychle rostoucího dluhu? Výjimkou by mohla být situace, kdy by růst zadlužení byl způsoben dlouhodobě přínosnými a nutnými, ovšem dočasně výrazně nákladnými politikami typu systémové a na pevných základech postavené penzijní reformy nebo nezbytných investičních politik. Opak je ovšem pravdou
Není obtížné prokázat, že rostoucí deficity si - zjednodušeně řečeno - doslova projídáme v běžných výdajích. Navíc i finanční trhy již dávno nejsou k rozpočtovým deficitům tak benevolentní jako v sedmdesátých a osmdesátých letech, do kterých se datuje největší růst zadlužení většiny vyspělých evropských zemí. Trhy odměňují ty, kteří jsou schopni předložit důvěryhodnou střednědobou koncepci svých politik, což platí jak pro měnovou, tak i fiskální politiku. Naopak znevýhodněni jsou ti, kteří to nabídnout nemohou. Ve fiskální rovině rozhoduje nejen výše dluhu, ale i vývoj deficitů, způsob jejich zvládání, a to vše v rámci provádění kredibilní a ucelené fiskální koncepce.
Efektivní výdaje.
Tím se dostáváme ke druhé rovině, na kterou by česká fiskální reforma rozhodně neměla zapomenout: k zásadním systémovým změnám v řízení veřejných rozpočtů. Debata o reformě se nesmí soustředit „pouze“ na konkrétní změny výdajů či daní. Stejně důležité jsou i systémové úpravy. Je nutné vytyčit střednědobý fiskální cíl (trajektorii snižování deficitů), který by snesl z hlediska kredibility stále ještě označení reformní a současně byl i prakticky dosažitelný. Je nutné do fiskálního systému zabudovat nástroje, které umožní splnění takového cíle. Přemýšlet o pravidlech, kterými by se fiskální politika měla řídit v různých fázích ekonomického cyklu tak, aby plnění cílů současně umožnilo její fungování jako automatického ekonomického stabilizátoru. Neobejdeme se bez stavu, kdy každý výdajový resort, bude-li chtít zavést nový výdajový program, bude muset nejprve prověřit všechny své současné výdajové programy a hledat zdroje v první řadě u sebe samého, popřípadě u ostatních resortů.
Tlak na efektivitu veřejných výdajů a realokaci zdrojů uvnitř výdajové strany rozpočtu usnadní nejen snižování fiskálních deficitů, ale vytvoří i podmínky pro postupný pokles celkové daňové zátěže. Právě těmito způsoby může fiskální politika nejlépe přispět k dlouhodobému ekonomickému růstu, který nám umožní přiblížit se zemím Evropské unie. Ostatně není náhodou, že právě realokace výdajů umožňující financovat potřebné projekty a současně vytvářející prostor ke snižování daňové zátěže, je jedním ze základních stavebních kamenů takzvaného lisabonského procesu – metody, kterou chce pro změnu Evropská unie ekonomicky dostihnout a předehnat do roku 2010 Spojené státy americké.
