Dvojdomek spadl

Nedostanou-li celníci nové kompetence, hrozí zaměstnanecký masakr

Ministerstvo financí upustilo od záměru sloučit daňovou a celní správu do jedné samostatné instituce. Na základě této koncepce, pro niž se v odborných kruzích vžil název dvojdomek, měla být vytvořena organizační složka státu, v níž by byly pod jedno vrcholné vedení soustředěny obě činnosti zajišťující „berni“ pro veřejné rozpočty (EURO 15/2000). Nezávislost nového „oberúřadu“ by byla zdůrazněna i tím, že nejvyššího šéfa by jmenoval prezident, podobně jako v případě statistického úřadu nebo centrální banky. Celníci a daňaři by si ovšem zároveň zachovali nezbytnou autonomii činnosti. Slabinou modelu, který vznikl na ministerstvu financí ještě v dobách Pavla Mertlíka, byla zejména politická neprůchodnost: pokud by se ministerstvo financí zbavilo vlivu na daňovou a celní legislativu, zkomplikovalo by to plnění základního poslání resortu.

Kompromis.

Na základě nové koncepce, obsažené v daňové politice pro léta 2003 až 2006, vzniknou dvě zrcadlově uspořádané organizační složky státu a účetní jednotky: Česká daňová správa a Česká celní správa. Obě budou mít svá IČO i rozpočtové subkapitoly a přestanou organizačně patřit pod ministerstvo financí. Nadále však zůstanou v gesci a v rozpočtové kapitole resortu, který bude – v součinnosti s oběma správami – odpovídat za daňovou a celní legislativu a zajišťovat koordinaci činnosti a vzájemnou komunikaci obou složek. Plán má být uskutečněn v souvislosti se vstupem České republiky do Evropské unie, ale v podstatě jde o uvedení do pořádku současného stavu, což by bylo nutné udělat tak jako tak. Ostatně komunitární právní předpisy postavení a působnost celních a daňových orgánů členských zemí neupravují.

Zvykové právo.

Schizofrennost našeho současného uspořádání spočívá v tom, že ačkoliv jsou správy daní i cel součástí ministerstva financí, navenek vystupují jako suverénní, zcela nezávislé instituce. V daňové správě je samostatnost územních orgánů – finančních ředitelství, která jsou regulérními organizačními složkami státu – tak silná, že náměstkyně ministra financí pro daně a cla Yvona Legierská letošní rok pracovně pojmenovává jako rok postupného odbourávání osmi daňových republik. Naopak role hlavy – Ústředního daňového a finančního ředitelství – byla potlačena a teprve loni se podstatně zvýraznila. Je pravdou, že k „atomizaci“ daňové správy přispěly do jisté míry odlišné rozsudky krajských soudů v obdobných kauzách. Naštěstí už od letoška začal fungovat nejvyšší správní soud. O iracionálnosti historicky vytvořeného uspořádání daňové správy ale svědčí i to, že když pracovník přechází z jednoho finančního ředitelství do druhého, musí rozvázat a znovu uzavřít pracovní poměr se všemi z toho vyplývajícími důsledky. Ústřední orgán celní správy – Generální ředitelství cel – je zase respektován jako mocná instituce vlastně jenom ze zvyku. Ve skutečnosti je pouhou organizační součástí ministerstva financí, i když v celní správě pracuje 9440 lidí.

Rozhodne Parlament.

Česká celní správa a Česká daňová správa budou mít shodnou třístupňovou strukturu, vytvořenou ze současných útvarů. V případě celníků jako bezpečnostního sboru, to bude vrcholný orgán Generální ředitelství cel (organizační složka státu a účetní jednotka), celní ředitelství jako druhá a celní úřady jako první instance. U berňáků bude nahoře Ústřední finanční a daňové ředitelství, druhou instancí budou stejně jako dosud finanční ředitelství, první finanční úřady. Česká daňová správa by měla začít fungovat od prvního ledna 2005, Česká celní správa již od prvního května 2004. V současné době má ministerstvo financí zpracován věcný záměr zákona o celní správě, ze kterého by měl do září vzniknout návrh zákona a měl by být předán vládě. Zatímco v případě správy daní lze předpokládat, že přechod na nové organizační uspořádání proběhne bez otřesů, celníky v souvislosti s tím, lépe řečeno v souvislosti se vstupem do Evropské unie, čeká malá revoluce.

Nové kompetence.

Věcný záměr zákona o celní správě počítá s tím, že celníci budou mít na starosti správu spotřebních daní, a to i uvnitř státu, rozsáhlou kontrolu nakládání s dotacemi, a to i poskytnutých z Evropské unie, sledování finančních toků v rámci společné zemědělské politiky, statistickou registraci vnitřního obchodu v rámci unie, zabezpečování kontrolních, asistenčních a exekučních činností pro územní finanční a další státní orgány. U spotřebních daní půjde o to, že budou spravovány zhruba na stejném principu, jako dnes cla. Pokud projde nový zákon o spotřebních daních, která je nyní v Legislativní radě vlády, měla by celní ředitelství od 1. července 2003 vydávat výrobcům a dovozcům komodit podléhajících spotřební dani (s výjimkou tabákových výrobků, kde bude zachován systém kolkových známek) povolení, na jehož základě lze provozovat daňový sklad. Pohyb zboží mezi držiteli tohoto povolení bude jištěn jistinami a bude nezdaněný. Teprve když bude zboží vyskladněno subjektu, který povolení nemá, vznikne daňová povinnost.
Legierská konstatuje, že přesunem spotřebních daní pod jediného správce se přiblížíme poměrům v Evropské unii. Mimoto půjde o správce disponujícího údernou silou ozbrojené složky, což je v případě spotřebních daní, u nichž dochází ke značným únikům, zvlášť důležité. Existuje ale ještě jeden veledůležitý faktor přesunu kompetencí na celníky, a tím je zaměstnanost.

Lidský rozměr.

V souvislosti se zrušením cel v rámci intrakomunitárního obchodu přijdou celníci o významnou část svých úkolů. V důsledku toho se změní charakter hraničních přechodů a osiřelé celnice budou předány Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových. Výrazně také poklesne počet celních úřadů a zejména se výrazně sníží počet pracovníků celní správy, a to jak celníků, tak občanských zaměstnanců. S blížícím se datem změn přitom logicky stoupá nervozita lidí. Yvona Legierská tvrdí, že „podaří-li se prosadit pro celní správu nové kompetence, dopad na početní stav celníků a občanských zaměstnanců by nemusel být tak dramatický, jak se předpokládalo ještě loni“. To v praxi znamená, že byly-li loni obavy z exodu tří až čtyř tisíc rousseauových následovníků, dnes - lépe řečeno příští rok - by to měly být zhruba dva tisíce.
Vedení ministerstva financí tvrdí, že k panice není důvod, a také očividně není. Jistě by byl nesmysl, aby si schopní lidé v celní správě v zoufalství balili kufry. Ministerstvo jedná s dalšími resorty o možném přechodu celníků v uniformě, kteří budou tvořit podstatnou část propuštěných, do jiných bezpečnostních sborů. To má ale háček, že samo ministerstvo financí ve svém nástinu reformy veřejných financí počítá s tím, že počty lidí ve státní správě by se neměly výrazně zvyšovat. Tradičním kamenem úrazu bude i zeměpis – je problém jít sloužit sto kilometrů od místa, kde jsem si postavil domek. Situaci komplikuje také to, že změny nastanou doslova přes noc. Půjde-li vše tak, jak se předpokladá, bude celní správa do 30. dubna 2004 důsledně vybírat cla a daně postaru, ale druhý den už to nebude možné.

Ostří úředníci.

Tento lidový rozměr reformy celní správy postupem času zřetelně převáží nad pouhou logistikou. Není tudíž dnes ani tak podstatné uvádět, že celní správa by měla dostat mobilní rentgen, který jí umožní dobře si posvítit na obsah kamionů. Nebo že v podmínkách Evropské unie bude údajně nutno klást ještě větší důraz na dodržování zásad etického kodexu. Důležité ale je, že v rámci reformy celní správy by z dnešních odborů pátrání měly být na úrovni centra a celních ředitelství vytvořeny zvláštní celní pátrací služby, jako ozbrojené složky, s nimiž nejsou žerty. Ministerstvo financí má představu, že obdobný ozbrojený sbor odhodlaných mužů by měl bdít i nad řádným odváděním daní, organizačně by byl patrně začleněn pod ministerstvo vnitra. Yvona Legierská se brání konkrétnějšímu vyjádření, hovoří jen o „úvahách o vytvoření ozbrojené složky daňové správy“.