Žijeme v době, kdy ministr financí veřejně prohlašuje, že jedním ze zásadních úkolů stojících před českou vládou je reforma sociálních výdajů včetně reformy důchodů. I když zatím jde jen o pouhou politickou deklaraci, kterých jsme již od časů ministra Vodičky slyšeli řadu, je jedinečná v tom, že je to poprvé jasná zpráva od nejvyššího státního úředníka odpovědného za finance.
V našich podmínkách je reforma důchodového systému dvoudomou rostlinou. Má–li mít alespoň trochu šanci být životaschopná, měla by být výsledkem společné koncepce ministerstva práce a sociálních věcí a ministerstva financí. Vždyť krize tohoto systému je s trochou zjednodušení především krizí financování, i když ministr Špidla tvrdí opak (EURO 35/2000). Pokud má pak komise Poslanecké sněmovny pro penzijní reformu ve svém čele místopředsedu rozpočtového výboru, je alespoň naděje, že jsou vytvořeny podmínky pro konzistentní návrh reformy, kterou by mohl následně přijmout i Parlament. (Graf: Počet důchodců a pracujících)
Tripartitní základ.
Jedním z nejčastěji uváděných reformních kroků je 16. října vládou schválený návrh zákona o vytvoření takzvané sociální pojišťovny, veřejnoprávní instituce garantované státem, která by měla zajišťovat platby nemocenských dávek a důchodů. Autoři tohoto návrhu předpokládají, že by tato nová instituce mohla fungovat již od počátku roku 2002. Sociální demokraté tak chtějí dostát svému předvolebnímu slibu o oddělení důchodového systému od rozpočtu. Čím by tedy sociální pojišťovna měla být a jaké řešení problému s důchody nabízí?
V některých abstraktnějších diskusích o sociální politice se hovoří o sociální pojišťovně jako o instituci podobné svým charakterem například centrální bance. Měla by mít na starosti stabilitu sociálního systému a neměla by být přímo závislá na vládě. Jde o snahu zabránit vládě v manipulaci a zneužívání prostředků na sociální výdaje pro krátkodobé politické cíle. Sociální pojišťovnu by dle představ české administrativy řídily orgány ustanovené na tripartitním základě, ze dvou třetin volené
Poslaneckou sněmovnou a Senátem, z jedné třetiny jmenované vládou. Těmito orgány jsou správní rada (osmnáct členů), která rozhoduje o zásadních otázkách činnosti pojišťovny, a dozorčí rada (devět členů), která kontroluje především její hospodaření. Správní rada volí generálního ředitele a jeho zástupce, kteří řídí chod pojišťovny. Návrh na zastoupení tripartity ve vedení pojišťovny vychází z úmluv s Mezinárodní organizací práce, která požaduje, aby se na správě sociálního zabezpečení podíleli zástupci zaměstnanců, ale i zaměstnavatelů. Je však otázkou, do jaké míry by se zástupci odborů a zaměstnavatelů měli podílet na odborných rozhodnutích pojišťovny, například o investování volných prostředků. Podmínce veřejné kontroly systému by jistě postačilo, kdyby byl princip tripartity uplatňován jen v dozorčí radě.
Rezervní fond.
Pojišťovna by měla spravovat tři hlavní fondy: základní fond důchodového pojištění, základní fond nemocenského pojištění a rezervní fond. Zaměření základních fondů je zřejmé z jejich názvu, rezervní fond by měl sloužit k zajištění plynulých výplat důchodů a nemocenských dávek. Autoři zákona předpokládají, že by tato rezerva měla být v době vzniku pojišťovny podpořena z výnosů privatizace částkou 40 miliard korun, což představuje asi šestnáct procent ročních výdajů. Rezervní fond by byl příjemcem i případných přebytků základních fondů. Minimální stav v rezervním fondu by měl dle návrhu zákona odpovídat objemu finančních prostředků potřebných k zajištění výplat pro dva kalendářní měsíce. Tato částka má být aktualizována v rozpočtu pojišťovny, který by měla každoročně schvalovat Poslanecká sněmovna. Část rezervy (v prvním roce jde o 30 procent minimálního stavu fondu a bude se moci zvyšovat každoročně o pět procent) může být investována do státních dluhopisů, dluhopisů ČNB a hypotečních zástavních listů, obchodovaných na pražské burze. Autoři návrhu zákona předpokládají, že k obchodování s cennými papíry bude pojišťovnou zmocněno ministerstvo financí. To by asi také mělo nést náklady za případné ztráty z investování.
Platby státu.
Na první pohled by se mohlo zdát, že sociální demokraté chtějí vytvořit systém, který by pomocí rezervního fondu pomáhal pokrývat deficit systému sociálního pojištění. Pokud by však Fond národního majetku daroval pojišťovně 40 miliard korun do rezervního fondu, jde o částku odpovídající minimálnímu stavu, pod kterou by tento fond neměl klesnout. Při konzervativním investování vymezeném navrhovaným zákonem by výnos nedosahoval ani dvě miliardy. Ovšem odhad Špidlova ministerstva říká, že roční deficit systému v roce 2002 by měl dosáhnout 32 miliard a do roku 2010 by se měl vyšplhat na 65 miliard korun. Tento problém předkladatelé zákona řeší platbami státu (takzvaná platba za zákonem stanovené doby a platba za základní výměry důchodů). Pro rok 2002 předpokládá ministerstvo, že stát uhradí 34 miliard a v roce 2010 bude potřeba najít ve státní kase 64 miliard korun. Jsou to právě tyto platby státu, které stabilizují celý systém. Rezervní fond zde působí jen jako garance likvidity.
Dlouhodobost stability.
Zajímavou částí navrhovaného zákona je povinnost pojišťovny pracovat s výhledem příjmů a výdajů na pět let s tím, že v pětileté periodě je sestavován pro důchodové pojištění výhled na 50 let. Je paradoxem, že ačkoli je v návrhu zákona zcela jasný úmysl mít na zřeteli stabilitu systému v dlouhodobém horizontu, projekce příjmů doprovázející tento materiál končí rokem 2010. Přitom ze všech předchozích projekcí je patrné, že deficit systému narůstá pozvolna asi do roku 2006 a posléze dochází vlivem ukončení prodlužujícího se věku odchodu do důchodu k zrychlení tempa nárůstu deficitu. Ten by dle letošní pracovní studie Mezinárodního měnového fondu měl v roce 2025 dosáhnout pěti procent hrubého domácího produktu a jedenácti procent HDP v roce 2050. Vytvořením sociální pojišťovny se tento problém neřeší.
Součást veřejných financí.
Lze namítnout, že přece návrh sociální pojišťovny v sobě skrývá kvalitnější správu sociálního systému a chrání občany před takzvaným politickým rizikem. Problém administrativy systému a například vedení informací o jednotlivých pojištěncích by šel jistě zvládnout stejně dobře změnami na úrovni současné správy sociálního zabezpečení. Otázka nezávislosti systému na krátkodobých zájmech politiků, kteří jsou právě u moci, je složitější. Sociální pojišťovna by mohla být z tohoto pohledu prospěšná, ale pokud nebude vytvářet žádné přebytky a bude příštích padesát let v deficitu, pak jistě nelze hovořit o aktuálním politickém riziku. Zákon o sociální pojišťovně činí ze stability systému velmi explicitní téma, kterým se má každoročně zabývat Poslanecká sněmovna. Pojišťovna je oddělena od státního rozpočtu, ale zůstává součástí veřejných financí. Přímé náklady na její provoz by neměly významně převýšit současné administrativní výdaje systému.
