Mnohokrát novelizovaný zákon o správě daní a poplatků má nahradit zcela nový daňový řád. Ve volném seriálu o jeho přípravě nyní dáváme prostor ministerstvu financí, které před pár dny zveřejnilo paragrafové znění návrhu.
Pohledem ministerstva financí
V obecné rovině lze konstatovat, že kritici v návrhu daňového řádu nalézají určitou pravomoc pro správce daně nebo povinnost pro osoby zúčastněné, což pak vydávají za výrazné zhoršení oproti současnému stavu, neadekvátní posílení pravomocí a podobně. Při bližší analýze problému však lze jednoduchým srovnáním stávajícího a navrhovaného textu zjistit, že se v řadě případů nejedná o nic nového, neboť daná povinnost či pravomoc je dotčeným subjektům přiznána již v současném zákoně.
Nejčastějším argumentem proti daňovému řádu tak zůstávají velmi obecná a dále nerozvedená tvrzení, že se jedná o „výrazné omezení práv poplatníků oproti stávajícímu zákonu“ či „zavádění nových, nepřiměřených a zneužitelných oprávnění správců daně“ a podobně. Při konkretizaci těchto hesel však jejich autorům docházejí argumenty. Proto se i teď setkáváme s varováními před novým daňovým řádem, který dá finančním úřadům do rukou nástroje, kterými budou moci dusit poctivé podnikatele. Takovým silným, emotivním tvrzením každý rozumí. Na druhou stranu poctivý, detailní, nezkreslený popis všech změn je nezáživný, pro laika nesrozumitelný a pro média neatraktivní. Přesto bychom se chtěli v následujících odstavcích právě do tohoto popisu pustit.
Zjednodušení a zpřehlednění
Některými kritiky je napadáno avizované zjednodušení a zpřehlednění textu zákona. Jako argument slouží prostá matematická kvantifikace. Stávající zákon má podle sdělení jednoho z kritiků „102 paragrafů, zato návrh nového zákona jich má přes 250“. To však není podstatné, neboť složitost či jednoduchost zákona nelze měřit počtem paragrafů. Toto kritérium má spíš význam při určení, zda se jedná o text přehledný či nepřehledný. Moderní trend avizovaný mj. i legislativními pravidly vlády nabádá k tomu, aby právní předpisy byly členěny do krátkých paragrafů a krátkých odstavců tak, aby pokud možno byly v jednom odstavci soustředěny věty, které spolu souvisejí. Je totiž logické, že čtenáři se lépe pracuje s takto strukturovaným textem než v případě, kdy se podstatnou eventualitu dočítá až v páté větě odstavce 15 a podobně. Porovnáme-li oba právní předpisy (současný a navrhovaný), je rozdíl ve struktuře směrem ke krátkým a jasným paragrafům jasně zřetelný.
Relevantnější je proto srovnání, které porovnává navrhovaný a stávající právní předpis co do počtu znaků. Podle výše zmíněné kritiky se jedná o „260 tisíc znaků nového předpisu vůči zhruba 200 tisícům dosavadního“. Ve skutečnosti je to 220 tisíc znaků nového textu a 160 tisíc znaků starého textu. Jak vidno, tak rozdíl již není tak markantní jako u předchozího srovnání pomocí počtu paragrafů. Příčinou tohoto rozdílu však není „rozbujelost“ či větší „kasuističnost“ stejné materie, nýbrž skutečnost, že daňový řád, na rozdíl od současné právní úpravy, věnuje zhruba pětinu svého textu problematice daňové exekuce. Ta totiž v současném zákoně chybí a správci daně jsou nuceni postupovat přiměřeně podle občanského soudního řádu s tím, že se musí dosazovat jak do role soudu, tak do role oprávněného.
Možnost vstupu do obydlí
Kritici návrhu se obávají, že nový text umožní berním úředníkům vstupovat nekontrolovaně do obydlí daňových subjektů. Tuto senzacechtivou a zcela nekorektní informaci je nutno rezolutně odmítnout. Stávající úprava zákona o správě daní a poplatků umožňuje ve svém § 15 odst. 2 vstupovat pracovníkům správce daně provádějícím místní šetření do zde uvedených prostor. Mezi tyto prostory může spadat i obydlí, ale pouze v případě, že slouží k podnikání. V tomto ohledu se nejedná o nic nového, neboť návrh daňového řádu tento okruh nikterak nerozšiřuje (zachovává stávající rozsah).
Novinkou, kterou daňový řád přináší, je naopak zvýšení práv kontrolovaných osob, neboť současná úprava umožňuje berním úředníkům vstup bez ohledu na souhlas či nesouhlas dotčené osoby. Daňový řád však nově popisuje situaci, kdy tento souhlas není udělen, a to tak, že stanoví zpřísněné podmínky pro vstup do inkriminovaných prostor.
Lze proto uzavřít, že zůstávají zachovány současné standardy ohledně možnosti vstupovat do prostor sloužících podnikání a navíc jsou zpřísněna pravidla pro využití stávající pravomoci tak, aby byla zajištěna větší objektivita a ochrana práv dotčených osob.
Součinnost se správcem daně
Jako negativum nového zákona je shledáváno některými kritiky to, že podle navrhovaného textu by měly být k součinnosti povolány různé instituce, jako jsou banky, pošty, pojišťovny a další instituce. Zde je nutné opět kontrovat, že se nejedná o žádnou novinku a součinnost s těmito subjekty je obsažena i v současném zákoně (§ 34). Stejná je i základní podmínka, která musí být naplněna, a to dodržení cíle správy daní.
Zde je nutno připomenout, že navrhovaný daňový řád pojímá cíl správy daní daleko vyváženěji, neboť je apelováno na správné zjištění, stanovení a zaplacení daně, nikoliv tedy pouze tak, „aby nebyly zkráceny daňové příjmy“, jako je tomu ve stávajícím § 2 odst. 2.
Dále tento návrh souvisí s celkovým systémem modernizace a zjednodušení daňové správy. Například v budoucnu nebude nutné poskytovat různá potvrzení a přílohy k daňovému přiznání rozhodné pro stanovení daně, protože takové informace bude správce dostávat automaticky do svého informačního systému.
Využití systému hodnocení dopadů regulace
Objevil se názor, že ministerstvo financí při přípravě návrhu daňového řádu nepoužilo systém hodnocení dopadů regulace, označovaný jako RIA, a že by k tomu mělo dojít. V tomto ohledu je nutné zdůraznit, že nový daňový řád je předpisem práva procesního (obdobně jako trestní řád, správní řád či občanský soudní řád). Na tento typ právních předpisů se RIA z povahy věci nepoužívá (vyplývá to i z příslušného ustanovení Obecných zásad pro hodnocení dopadů regulace).
Důvodem je zejména to, že procesní normy samy o sobě neukládají hmotněprávní povinnosti. Daňový řád upravuje pouze způsob, jak mají být jednotlivé povinnosti dané jednotlivými hmotněprávními daňovými zákony plněny. Obsahuje rovněž řadu zmocnění pro správce daně uložit daňovým subjektům různé povinnosti. Konkrétní rozsah povinností však vyplyne až z konkrétního rozhodnutí správce daně a nelze jej proto posuzovat v obecné rovině. Dále procesní norma obsahuje řadu oprávnění pro daňový subjekt, jak se bránit rozhodnutím správce daně, pokud s nimi nesouhlasí. Tyto možnosti subjekt může a nemusí využít. Velká část ustanovení daňového řádu pak reguluje postup správce daně bez vlivu na daňové subjekty.
Odkladný účinek odvolání
Jako „největší zklamání“ je kritiky označováno setrvání u takzvaného odkladného účinku odvolání. Toto zklamání zřejmě pramení z toho, že jako výrazný benefit nového daňového řádu byla ohlášena převratná novinka, pro kterou se vžil zjednodušující (a jak bude uvedeno dále, ne zcela přesný) název zavedení odkladného účinku odvolání. Jak je to s „odkladným účinkem“ doopravdy a v čem spočívá ona avizovaná změna, upřesní následující odstavce.
Podle současného zákona nemá odvolán
í proti rozhodnutí úřadu odkladný účinek, nestanoví-li zákon výslovný opak. Vzhledem k tomu, že nejčastějším a nejdůležitějším rozhodnutím při správě daní je platební výměr, je tato konstrukce logická. V daních totiž platí základní rovnice: daňový subjekt musí nejprve daň přiznat a zároveň zaplatit a až poté je daň vyměřena (stanovena) správcem daně. Ve většině případů správce daně stanoví daň v souladu s daní přiznanou (platební výměr se z důvodu hospodárnosti nedoručuje), v ostatních případech rozdílně (zejména na základě zjištění z vytýkacího řízení či daňové kontroly).
Pokud by existoval odkladný účinek odvolání, je logické, že každý ekonomicky uvažující člověk by podal odvolání proti platebnímu výměru s tím, že stát by mu musel na dobu odvolacího řízení peníze, které již zaplatil spolu s podáním daňového přiznání, načas zase vrátit. Vedlo by to pouze k ryze účelovému odvolávání ve snaze podržet si peníze „doma“ o něco déle. Koneckonců peníze dělají peníze, a není nutné rozvádět, že peníze, které má dotyčný k dispozici, může investovat či nechat úročit u banky a podobně. Lze shrnout, že zavedení odkladného účinku (bez dalšího) není z podstaty věci možné, neboť by to znamenalo kolaps výběru daní.
Zcela jinou kategorii případů však tvoří situace, kdy daňový subjekt daň přizná a zaplatí, přičemž je mu posléze správcem daně vyměřena (či doměřena) daň vyšší než přiznal. V takovém případě je na místě jeho nesouhlas ve formě odvolání, pokud se domnívá, že výsledně stanovená daň neodpovídá jeho skutečné daňové povinnosti. Podle současné právní úpravy však je takto vyměřená (či doměřená) daň již splatná a zaplacení rozdílné částky může být na daňovém subjektu vynuceno v krajním případě i exekucí. Právě na tyto případy reaguje návrh daňového řádu tím, že odsouvá splatnost daně až za právní moc rozhodnutí, což převedeno do normální mluvy znamená, že navýšení, ke kterému dojde ze strany berního úřadu, bude splatné až 15 dnů poté, co skončí odvolací řízení. Subjekt, který podá odvolání, tak nebude moci být exekuován v průběhu odvolacího řízení a na jeho účtu nebude evidován nedoplatek.
Legislativní formulace může laickému čtenáři připadat poněkud složitější než jen prostá věta „odvolání má odkladný účinek“, ale jak již bylo naznačeno výše, zavedení odkladného účinku by způsobilo nutnost vracet i daň přiznanou a zaplacenou daňovým subjektem, tj. částku, která vůbec není předmětem sporu v odvolacím řízení. Lze shrnout, že návrh daňového řádu zachovává obecnou klauzuli, že odvolání nemá odkladný účinek, ale oproti současnému pojetí posouvá splatnost daně stanovené z moci úřední až za odvolací řízení.
Závěrem**
Návrh daňového řádu je připravován již řadu let se zapojením širokého spektra odborníků i zástupců dotčených osob, zejména tedy podnikatelů a daňových poradců. Je na moderní, evropské úrovni a přináší podnikatelům řadu významných zlepšení při správě daní. Cílem je snížit administrativní náklady těm poplatníkům, kteří poctivě plní své zákonné povinnosti. Vytváří také prostor k jednotnému výběru daní, sociálního a zdravotního pojištění.
