FISKÁLNÍ MINA

Hospodářská politika

Zemanova vláda není schopna formulovat jasnou hospodářskou politiku. Její základní linii, která by měla zajistit vstup do Evropské unie, formulují ministři vesměs velmi diletantsky a navíc bez ohledu na skutečné možnosti země. Kabinet v minulém týdnu dostal ťafku od ministra Svobody, který vypočítal, že i bez navrhovaných nákla dných programů a skrytých dluhů dosáhne rozpočtový schodek astronomických čísel.

Ministr financí Ivo Svoboda předložil vládě střednědobý rozpočtový výhled jako první studii ke zpracování fiskálního rámce na příští čtyři roky, který budou chtít bruselští úředníci na konci května. Sám Svoboda nazval předkládaná čísla varovnou prognózou. Dokument je pojímán jako hrubý nástin vývoje jednotlivých faktorů ovlivňujících státní finance a jeho cílem je identifikovat kritické body před začátkem přípravy státního rozpočtu na příští rok. Uváděná data jsou mimořádně tristní a naznačují, že vývoj ekonomiky si v letošním roce bezpochyby vynutí i politické změny. Řešení potíží takového rozsahu je zcela zřejmě mimo možnosti vlády, která nemá většinovou podporu v Parlamentu. Proto byl také Svobodův dokument utajován.

Konec iluzí

Zatímco v médiích i na politické scéně vyvolal největší poprask fakt, že ministerstvo financí očekává letos schodek nikoli schválených 31 miliard, ale více než 47 miliard korun, daleko vážnější je konstatování, že hospodaření státu směřuje v příznivější variantě k více než osmdesátimiliardovému schodku v příštím roce a ani v dalších letech přes pokles deficitu nelze očekávat návrat k fiskální stabilitě. V roce 2001 by měl schodek činit 77 miliard a o rok později ještě 64 miliard korun. K tomuto výsledku dochází ministerstvo financí, přestože počítá jen s průměrným dvouprocentním růstem státních kapitálových výdajů. V tom se navíc skrývají již založené programy a na nové projekty zbývá pouze třetina tohoto nárůstu.

Kromě toho započtení dalších výdajů mimo státní rozpočet strhává státní finance v každém z dalších tří roků do více než stomiliardového deficitu (viz tabulka).

Ambiciózní představy o masivních dotacích na základě průmyslové politiky, infrastrukturních investic či přibližování k zemědělskému komfortu v Evropské unii berou v tomto světle rychle za své. Dokumenty předávané Evropské komisi tak jsou nejen pro svou vesměs nízkou kvalitu, ale i pro naprosté nezajištění financování pouhým cárem papíru.

Ministerstvo svatého Mikuláše

Základním problémem je neřešený balvan takzvaných mandatorních výdajů státu. Tyto výdaje předepsané zákony se týkají především sociálních transferů, tedy důchodů a různých sociálních dávek. Ty podle ministerských propočtů narostou v průměru za rok o 8,8 procenta. Uvedený růst je o dva procentní body vyšší než vzestup celkových výdajů státního rozpočtu. V důsledku toho se podíl sociálních transferů na státním rozpočtu zvýší z letošních 40,7 procenta na 43 procent v roce 2003. A pozor - ministerstvo přitom počítá s růstem důchodů na dolní hranici zákonem předepsaného pásma pro valorizaci. Tedy při růstu spotřebitelských cen by se důchodcům kompenzovalo zdražení jen ze sedmdesáti procent a růst reálných platů by se do penzí promítl ze zákonné třetiny. Při této střídmosti by výdaje na důchody rostly o sedm až deset procent ročně.

Představy ministerstva práce a sociálních věcí jsou však zřetelně jiné. Místopředseda vlády Vladimír Špidla jde zcela opačným směrem a prosazuje zvyšování důchodů podle vývoje mezd, což by si vyžádalo nejen změnu zákona, ale také další miliardy výdajů.

Právě Špidla je zásadní překážkou snížení podílu mandatorních výdajů na státním rozpočtu. Po odmítnutí postupného přechodu na povinné kapitálové spoření chce do penzijní reformy zahrnout i zmíněnou změnu valorizačních podmínek. Jde o prosazení Špidlova dogmatu, že poměr průměrného důchodu k průměrné mzdě by nejen neměl klesat, ale naopak by měl růst. Porušení pravidla, že důchod by měl odrážet celoživotní produktivitu důchodce, a ne produktivitu jeho dětí, může být vzhledem k očekávanému demografickému vývoji cestou do smrtící sociální pasti.

Celkové sociální výdaje nejsou už nyní ani zdaleka kryty příjmy ze sociálního pojištění. Z daňových výnosů polykají okolo čtyřiceti miliard korun. Samotné důchody jsou financovány i z nemocenského pojištění a z příspěvku do fondu zaměstnanosti. Ministerstvo práce spolu s odbory prosazují, aby i pro nemocenskou a příspěvky v nezaměstnanosti byly vytvořeny fondy oddělené od státního rozpočtu. Podle ministerstva financí by to znamenalo další požadavky na krytí sociálních výdajů z daňových příjmů o šestnáct až dvacet miliard korun.

Již připravený fond insolvence, z něhož by měli být vypláceni zaměstnanci zbankrotovaných podniků, přijde státní kasu na pět miliard ročně. Tento výdaj, ačkoli je schválení příslušného zákona velmi pravděpodobné, není zakotven ve Svobodově rozpočtovém výhledu, a dále tak prohlubuje očekávaný deficit.

Hluboko zaťatá sekyra

Problémem se pomalu začíná stávat financování státního dluhu. V prognózovaném rozpočtovém období mají růst splátky úroků a umořování dluhu, takzvaná dluhová služba, tempem 14,7 procenta ročně. To je důsledek toho, že absolutní výše státního dluhu poroste každoročně o padesát miliard korun.

Tento předpoklad je však velmi optimistický, protože vychází z toho, že do státního dluhu nebudou přejímány dluhy transformačních institucí, tedy bude se pokračovat v zametání pozůstatků ekonomické reformy pod koberec. Na počátku loňského roku vyčíslil tehdejší ministr financí Ivan Pilip skrytý státní dluh na zhruba 170 miliard a za loňský rok se tato částka masivně zvýšila. Lze celkem zodpovědně odhadnout, že činí více než dvě stě miliard korun. Řádově o desítky miliard vzroste v nejbližším období při sanaci bank připravovaných k privatizaci. Tyhle špatné zprávy navíc Svobodova analýza vůbec neobsahuje. To však zdaleka neznamená, že pohledávky nebudou muset být ve sledovaném období umořovány. Hlavním zdrojem financování skrytého dluhu budou s největší pravděpodobností zdroje z privatizace. Těch však nebude nazbyt a jejich část si s největší pravděpodobností bude ministerstvo financí stahovat pro financování státního rozpočtu, podobně jako letos. Z výnosu prodeje Československé obchodní banky projíme letos zhruba šest miliard korun.

Samotná výše zadlužení státu by přitom ani po započtení skrytého dluhu nebyla dramaticky vysoká. Mohla by se při všech uvažovaných nárůstech zvýšit z dnešních zhruba čtrnácti procent hrubého domácího produktu na třicet až pětatřicet procent HDP. To je stále ještě velmi daleko k maastrichtskému kritériu předepisujícímu, že země usilující o vstup do Evropské měnové unie nesmí mít zadluženost vyšší než šedesát procent HDP.

Drahý schodek

Problémem však může být, odkud čerpat půjčky. Podle ministerstva financí se nepočítá s krytím dalších výpůjčních potřeb státu emisemi dluhopisů na zahraničních trzích ani s přijímáním přímých úvěrů ze zahraničí. Je to dáno tím, že celkový zahraniční dluh ČR již přesáhl hranici bezpečnosti ve výši čtyřiceti procent HDP a jeho další zvyšování by významně podkopávalo stabilitu měny. To však znamená, že růst státního dluhu budou financovat tuzemské banky. I vzhledem k optimistickému scénáři jen padesátimiliardových přírůstků je to velmi drastický zásah do situace na trhu. Poptávka státu tak odčerpá podstatnou část úvěrové emise, což bude míst za následek obtížný přístup podnikatelských subjektů k penězům. Je otázkou, zda se to nepromítne i do omezení růstových možností české ekonomiky. Tato rizika však Svobodův dokument nejen nehodnotí, ale ani nekvantifikuje.

Jak ždímat

Obrovské schodky ve státních financích vznikají přesto, že ministerstvo financí počítá s velmi rychlým růstem příjmů. Výnosy ze systému sociálního zabezpečení mají růst o 7,9 procenta ročně a daňové příjmy o 6,9 procenta. Tento předpoklad vychází ze současné legislativy a nepředpokládá tedy změny sazeb daní ani pojistného.

Základním trendem je při současném pojetí fiskální soustavy samovolný pokles daňové kvóty, tedy podílu daní a poplatků na HDP. Uvedený ukazatel by měl poklesnout z letošních 20,8 na 19,6 procenta. Tento z hlediska daňového poplatníka pozitivní vývoj se ministerstvu nelíbí a výsledky své studie považuje za impuls, jak změnit strukturu daňové soustavy.

Ministerští úředníci se také obávají rozevírajících se nůžek mezi příjmy státního a místních rozpočtů. Zatímco příjmy obecních pokladem rostou v období od vzniku ČR až do konce ministerské predikce v roce 2002 tempem 11,8 procenta ročně, státní příjmy se zvyšují jen o necelých šest procent. To je dáno především vysokou dynamikou výnosu daně z příjmu ze závislé činnosti. Lze tedy očekávat, že vláda bude chtít obcím poněkud přistřihnout daňová křidélka.

Šlápnutí na malíček

Varování ministerstva financí je, jak je z výše uvedeného zřejmé, mimořádně důrazné. Celý dokument končí prohlášením: „Je nutné potlačit snahy vyhnout se konfliktům. Není možné odkládat řešení zjištěných problémů vždy jen na období, kdy se sestavuje rozpočet, a nechat tyto problémy přezrát z jakýchkoli důvodů (alibistických, politických, organizačních, kompetenčních a jiných).

Bezesporu nejvážnějším konfliktem, který se nyní ve vládě odehraje, bude střet o řešení mandatorních výdajů. Koncepce sociální politiky je plně v kompetenci prvního místopředsedy vlády Vladimíra Špidly, který stojí v čele ministerstva práce a sociálních věci. Jeho velmi ostře levicové smýšlení je z názorů na sociální politiku silně znát. Prosadit úsporný sociální systém proti vůli druhého muže vládní strany se jeví spíše jako nerealistické.

Svoboda je však optimista. Ve svém dokumentu prohlašuje, že „řešení tohoto problému není možné hledat v tom, že se při konstrukci rozpočtu budeme pohybovat na spodní hranici přípustných výdajových variant, ale že se najdou a budou realizovat systémová opatření. I když kompetenčně přísluší ministerstvu práce a sociálních věcí, hodlá být ministerstvo financí tvrdým oponentem hájícím fiskálně úspornou politiku .

Svoboda bezpochyby zcela správně cítí, že bez změny sociální politiky nelze počítat s vyššími kapitálovými výdaji, a pokud by měl jeho úřad působit tak, jak si sociálnědemokratická vláda předsevzala, tedy ve směru oživení hospodářského růstu, musí podstatně změnit strukturu výdajů. I pokud by se to podařilo, zůstanou k dispozici jen velmi omezené prostředky, které je třeba koncentrovat do několika hlavních programů a netříštit zdroje do desítek málo účinných projektů, obslužných institucí a organizací zajišťujících realizaci programů. Jenže například průmyslová politika, která je bezpochyby pojata zcela nevyhovujícím způsobem a předpokládá celou sérii programů a prográmků, již byla předána Evropské unii a další dokumenty to čeká v příštím roce.

Ukazuje se, že úroveň koordinace ve vládě je velmi nízká a ochota jednotlivých ministrů brát v úvahu ve svých resortních politikách reálné možnosti státu je prakticky nulová. Tomu odpovídá i skutečná schopnost vlády formulovat a naplňovat hospodářskou politiku.