Josef Baxa je šéfem instituce chránící občany této země před úředníky – předsedou Nejvyššího správního soudu České republiky. Tento soud by měl v nejbližších dnech rozhodnout kauzu vrácení pojistného na sociální zabezpečení.
Autor: Jakub Hněvkovský
Baxa v souvislosti s tím zdůrazňuje, že soudce musí rozhodovat v prvé řadě spravedlivě, nikoliv ekonomicky.
Nejvyšší správní soud České republiky má za sebou sedm let fungování. Když jste byl zvolen právníkem roku 2009 v kategorii správní právo, řekl jste, že toto ocenění chápete spíš jako uznání soudu, v jehož čele stojíte. Jakých tedy bylo prvních sedm let v životě této instituce?
Je to dost dlouhá doba na to, aby soud získal respekt a důvěryhodnost, aby se nějak usadil v obecném povědomí, aby si jej lidé přestali plést s Nejvyšším soudem, ale jinak si myslím, že sedm let v životě nové instituce není skoro nic. Náš soud stále především dohání svou dlouhodobou neexistenci. V poválečné historii Československa specializované správní soudnictví neexistovalo. Určité jeho fragmenty byly vytvořeny až v devadesátých letech, ale teprve v roce 2003 přišla plnohodnotná vrcholná instituce – proto je co dohánět. Přitom se ještě pořád vnitřně ladíme. Soud musí navenek mluvit jedněmi ústy. Není dobré, když dlouhodobě jednotlivé senáty rozhodují rozdílně – to pak soud funguje vlastně jako taková loterie a oslabuje to přesvědčivost každého rozhodnutí.
Dosud jste vydali asi 20 tisíc rozhodnutí. Mění se nějak jejich obsah? Může být názor obsažený v rozsudku třeba z roku 2004 jiný než dnešní názor soudu? Jistě. Soudní judikatura má být sice v dnešním legislativním bláznění stabilizujícím faktorem, ale ani ona nesmí zkamenět. Velmi výrazným trendem je tak například rozšiřování přístupu k soudu. Vychází právě z dlouhodobé absence správního soudnictví. Celá řada rozhodnutí správních orgánů, která zasahovala do práv fyzických či právnických osob, v minulosti nebyla soudně přezkoumatelná. Orgán o vás rozhodl a tečka. O těch rozhodnutích se říkalo, že jsou čistě procesní, nebo že nezasahují do práv osob – a současný trend tato bílá místa odstraňuje. Jedná se například o postupy finančních úřadů vůči ručitelům nebo o zřízení zástavního práva na majetku, závazná stanoviska památkářů k přípustnosti záměrů investorů do oprav nemovitostí či třeba zadržení řidičského průkazu před rozhodnutím o spáchaném přestupku. Co oceňujete na práci svého soudu? Vždycky mám velmi dobrý pocit z toho, když přineseme spravedlnost někam, kde dlouho chyběla. Když nevyřešíme jen jedinou věc, ale ovlivníme prostředí, tedy že se úřady obecně začnou chovat jinak. Radost mám také z toho, že náš soud nikdy nepodlehl politickému tlaku, že vždy dokázal vydat nestranné a nezávislé rozhodnutí. Jak vypadá takový politický tlak?
Samozřejmě to není tak, že by někdo zvedl telefon a zavolal vám, jak máte rozhodnout. Tak hloupý už dneska nikdo není. Ale vytváří se třeba mediální tlak. Určitá sdělení politiků v sobě mají zakódovanou zprávu – uvědomte si, že pokud budete dále rozhodovat určitým způsobem, mohlo by se stát, že nebudou peníze na vaše platy. Objevují se názory o nadvládě nikým nevolených a neodpovědných soudců, navrhují se změny zákonů omezující soudní pravomoc, postavení soudců…
V první polovině roku 2007 chyběla v našem právním řádu informace o tom, jak se stanoví základ pro výpočet výše pojistného na sociální zabezpečení. Tato chyba může podle odborníků stát připravit o více než sto miliard korun – mohl by to být tento případ?
Samozřejmě. Vůbec nechci předjímat, jak tento případ skončí, ale v diskusi politiků bych spíše očekával sebekritickou reflexi vlastních postupů vedoucích k výsledku v podobě, která je dnes základem pro soudní spory, to znamená poučení o tom, že takhle se prostě zákony tvořit a měnit nemohou. Protože daný případ není výjimečný, je spíše typickou ukázkou legislativního zmatku, který je při přijímání zákonů běžný. Někdy vygeneruje nechtěnou chybu, jindy může být využit k prosazení změny, která má být ukryta. Namísto zdrženlivosti však čteme různé výmluvy, případně silná prohlášení v kombinaci s katastrofickými vizemi důsledků soudního rozhodnutí pro nás všechny.
Sto miliard je hodně – zejména v době hospodářské krize. Může mít výše této částky nějaký vliv na rozhodující soudce?
Ano, soudci také čtou noviny, nežijí vysoko v horách. Jejich úkolem však není střežit státní pokladnu, nýbrž chránit základní práva a svobody. Hospodářská situace státu by při posuzování takového případu vůbec neměla hrát roli. Důležité je rozhodnout spravedlivě, podle základních právních principů a v souladu s ústavním pořádkem – to má nevyčíslitelnou hodnotu. Pokud bychom měli rozhodnutí dělit na levná a drahá a u těch drahých pak přibrzdit a rozhodnout ekonomicky, bylo by to špatně. Spravedlnost je někdy drahá, ale nespravedlnost nakonec stojí společnost a každého z nás mnohem víc.
Existenci Nejvyššího správního soudu naše Ústava předpokládala již od roku 1993, soud ale fakticky vznikl až v roce 2003. Jaká negativa přineslo toto desetileté čekání?
Absence soudní kontroly umožňovala, aby si každý dělal, co chce – exekutiva mohla vydávat rozhodnutí bez toho, aby podléhala účinné soudní kontrole. V devadesátých letech existovalo správní soudnictví jen v určité bazální podobě. Tehdy se hovořilo o takzvaném krajovém právu, neexistoval totiž žádný procesní mechanismus, který by rozhodování krajských soudů sjednocoval. V každém kraji se právo vyvíjelo jinak, exekutiva to věděla, a tak si z rozhodnutí krajských soudů mnoho nedělala. Nejvyšší správní soud rozhodování krajských soudů sjednocuje a dává jim tak větší váhu.
| JOSEF BAXA (50) |
| Narodil se 31. prosince roku 1959. Právnickou fakultu vystudoval na pražské Karlově univerzitě. V roce 1984 se stal trestním soudcem okresního, později pak krajského soudu v Plzni a na jaře 1990 se stal i jeho místopředsedou. V devadesátých letech minulého století se podílel na založení Právnické fakulty Západočeské univerzity v Plzni. Dodnes zde přednáší trestní právo. V roce 1998 se stal prvním náměstkem ministra spravedlnosti a byl jím až do roku 2002 – to znamená, že pracoval postupně pro Otakara Motejla, Jaroslava Bureše i Pavla Rychetského. Účastnil se příprav a prosazení velké novely trestního řádu i tvorby nového institucionálního a procesního rámce správního soudnictví. V lednu 2003 ho prezident republiky jmenoval předsedou Nejvyššího správního soudu, jímž je dodnes. Josef Baxa je ženatý a má dvě děti. K jeho koníčkům patří hokej a badminton, film a hudba, setkávání se s přáteli, v posledních letech též práce na zahradě. |
To, že správní orgány rozhodnutí soudů nerespektují, se však stává dodnes. Jakým způsobem můžete úřady přesvědčit, aby vaše rozhodnutí zohledňovaly?
Soudní moc je vždy ta nejméně mocná, protože nemá své vojáky, kteří by zajistili výkon jejích rozhodnutí. Pokud úřad rozhodnutí soudu nerespektuje, rozjede se kolotoč. V dalším případě, který se k soudu dostane, rozhodne stejně, přičemž samozřejmě přitvrdí svoji rétoriku. Státní správa naši judikaturu sice někdy jen ignoruje, ale některá naše rozhodnutí jsou pro správní orgány natolik nepřijatelná, že se raději postarají o změnu zákona. Z toho pak logicky vznikají další spory, které končí u soudu. Ale řekl bych, že obecně se situace rozhodně zlepšuje. Nejsme svědky nějaké dlouhodobé ignorace. Někdy sice úřadům trvá delší dobu, než naše rozhodnutí spolknou, říkají si, že jedna vlaštovka ještě jaro nedělá, ale nakonec se přizpůsobí.
V konkrétních věcech úřady rozhodnutí soudu respektují, nebo ne?
Ano, někdy sice se skřípěním zubů, ale ano. Problém spočívá spíš v tom, že obsah rozhodnutí odmítají zohledňovat obecně. Úřad řekne, že ho rozhodnutí zavazuje jen v tom konkrétním případě, a toto rozhodnutí například nezohlední ve své metodice. Exekutiva si ještě docela nezvykla, že ji může soudní moc omezit. Úředníkům ale nechci nasazovat psí hlavu. Správní úřady sice správní soudy v lásce příliš nemají, ale řekněme, že je berou na vědomí a obvykle respektují.
A co by se stalo, kdyby správní orgán nerespektoval rozhodnutí soudu ani v konkrétním případě?
Riskoval by odpovědnost za škodu. Stát odpovídá za škodu způsobenou výkonem veřejné moci – nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.
Jak se vám žilo jako trestnímu soudci? Dlouhodobě jsem měl pocit, že se před soud dostávají méně závažné věci, a ty projevy kriminality, které mají na společnost skutečně zhoubný vliv, se tam nedostanou. Myslíte například problémy z oblasti hospodářské trestné činnosti? Ano, například i tyto. Ale obecně jde o věci, díky nimž můžeme mít pocit, v případě včasného a spravedlivého rozhodnutí, že systém trestní spravedlnosti funguje efektivně, že jsme v bezpečí. Já začínal mít pocit, že soudíme banality a velké věci unikají. Co je podle vás hlavním přínosem nového trestního zákoníku? Díky němu došlo k inventuře a revizi starého trestního práva. Dosud platný zákon ze šedesátých let se jako celek zrušil – a celý jeho obsah se zrevidoval. Přibyly nové skutkové podstaty, které odpovídají současné společenské situaci. Nikdo už nemůže říkat, že tyhle zákony dodržovat nebude, protože je to nějaký komunistický pozůstatek. Úpravu trestního práva nalezneme v podstatě ve dvou zákonech – v trestním zákoníku a trestním řádu. Úprava správního práva je ale roztříštěna do mnoha různých předpisů. Jak velká je to nevýhoda? Správní soudnictví je moře bez břehů. Povaha správního práva vylučuje jeho kodifikaci – je příliš různorodé. Je však třeba je kultivovat zejména pomocí společných právních principů. Já například vůbec nevím, proč vedle sebe existují správní řád a daňový řád – dva objemné, navzájem neprostupné, a přitom zároveň sobě podobné i rozdílné procesní předpisy. Správní právo je typické úřednické právo, tvoří je úředníci, protáhnou je legislativním procesem, zákon se k nim vrátí a oni jej pak aplikují. Kromě toho je postiženo rezortismem – každé ministerstvo si své zákony připravuje samo a není tady síla, která by tvorbu zákonů nějak sjednotila. Kromě celkového bobtnání právního řádu a jeho zvyšující se nepřehlednosti vznikají zbytečné interpretační rébusy. Jednotlivé zákony spolu neladí, třeba proto, že každý používá k úpravě podobných věcí odlišnou vlastní terminologii. Teď v posledních letech to houští prosekávají soudy – hledat řešení konkrétního sporu o právo je sice jejich úkolem, ale tlumí se jen příznaky namísto odstraňování příčin. Materii správního práva tedy nelze sjednotit do jednoho zákona. S jeho procesními předpisy se to udělat dá? Určitě. Potřebujete-li si dnes obstarat své úřední záležitosti, půjdete například na sociálku, na finanční úřad a na stavební úřad. Všude narazíte na úplně jiné procesní prostředí, úředníci na vás budou mluvit různými jazyky. Ale ty odlišnosti jsou mnohdy umělé – jde jen o to, že zákony tvoří různé party legislativců. Nejvyšší správní soud řeší následky této nejednotnosti – kdo by měl vyřešit její příčiny? To je úkol vlády – ta by měla správní právo reformovat, už jen proto, že je základem pro výkon státní správy jednotlivými ministerstvy. Vyznat se v současném souboru pravidel je velmi obtížné. Říkáme, že neznalost zákona neomlouvá, ale ruku na srdce, jsme schopni uvědomit si alespoň rozsah zejména veřejnoprávní regulace, tedy všechny ty možné i nemožné příkazy, zákazy, a to tak, abychom je uvědoměle dodržovali? Problém je, že správní právo nemá jednoho gestora. V jednom zákoně pak nalézáme dvacet paragrafů o tom, jak se doručuje jedna obálka a ve druhém dalších dvacet paragrafů o tom, jak se doručuje druhá obálka – a ve třetím zase… To je dobré leda tak k tomu, aby bylo možné vyhazovat studenty právnických fakult od zkoušek, protože se to každému plete. Jaké jsou naděje na nápravu? O problémech se zatím spíš jen mluví. Například o vytvoření jednotného inkasního místa pro výběr všech veřejných dávek se uvažuje již několik let. Jste podnikatel a vznikají vám různé veřejnoprávní povinnosti – platíte daně, clo, pojistné na sociální a zdravotní zabezpečení. Tak jdete na čtyři úřady a nesete tam peníze, které jsou určeny do veřejného rozpočtu – a tohle je přece špatně. Mnohem jednodušší by přece bylo vědět, že když vyděláte nějaké peníze, určitou jejich část musíte odvést státu. Její dělení by mělo být věcí jednoduchého zákonného mechanismu, nikoliv pravidelnou starostí občanů. To je jen jeden drobný příklad z mnoha. Potřeba zásadní inventury a následné revize právních norem je úkol svou naléhavostí srovnatelný s reformou zdravotnictví či penzí. Napadá vás návod, jak se při kontaktu s úřady vyhnout komplikacím? Pokud jde člověk na úřad naštvaný už jenom proto, že tam musí jít, je pravděpodobné, že dojde ke konfliktu. Mějme pro sebe více pochopení a pak najdeme cestu. Úředník může udělat víc, než musí, a udělá to rád, když tam člověk nepřijde s tím, že ho platí ze svých daní, a on se fláká. Objeví-li se tento stereotyp, úředník se zatvrdí a je konec. Jaký signál podle vás vydá Nejvyšší správní soud svým rozhodnutím ve věci návrhu na rozpuštění Dělnické strany? Představme si misky vah – na nich se budou poměřovat základní ústavní hodnoty. Na jedné straně svoboda projevu, svoboda shromažďování a sdružování, a na druhé straně to, co tvrdí návrh, tedy porušování Ústavy a zákonů, ohrožování demokratických základů státu. Kdyby se to prokázalo, šlo by o to, zda je společnost natolik silná, že unese působení takového subjektu ve veřejném prostoru, a nebo zda zvítězí potřeba aktivizovat mechanismy bránící se demokracie, a říct ne, takové subjekty do volné soutěže politických sil nepatří. Jaké nebezpečí hrozí v případě, že dáme přednost obraně? Návrh na pozastavení činnosti politické strany, nebo dokonce její rozpuštění může podat jen vláda nebo prezident republiky – momentální vítězové politické soutěže, tedy nikoliv neutrální orgány. Jsou to politické orgány, mají svou politickou moc a své politické zájmy. Zjednodušeně řečeno to znamená, že vítězná politická síla má možnost navrhnout vyřazení jiného soutěžitele z příští soutěže – jinými slovy svého příštího konkurenta – a to může být velmi lákavá možnost. Vítězný soutěžitel dostane do rukou nástroj na vyřazení dalšího účastníka ze soutěže. Zda ho používá správně a uvážlivě, musí posoudit a rozhodnout někdo třetí – tedy soud. Teď nejde jen o to, zda bude vládnímu návrhu vyhověno nebo ne, důležitější bude říct, proč to děláme. Bude to obecné sdělení pro budoucnost. Otázku, zda se jedná o nějakou obskurní stranu či o etablovaný politický subjekt přitom můžeme ponechat stranou. A je naše společnost dost silná, anebo spíše křehká a potřebuje chránit?
To je předmětem našich úvah. Ti starší z nás strávili značnou část svého života v nesvobodě – a možná právě proto jsme o něco více citlivější na omezování svobody. Ale to je jen jeden z názorů.
Myslíte si, že systém, ve kterém žijeme, je udržitelný?
Při vší úctě k tomu, čeho jsme dosáhli, a k těm, kteří se o to zasloužili, si myslím, že je třeba, aby prošel nějakou změnou. Mám pocit, že trochu selhávají elity, veřejnému prostoru chybí debata silných osobností, která by formulovala základní myšlenky o stavu společnosti, o tom, kam bychom měli směřovat. V jejím rámci by byly vyzdviženy klíčové hodnoty společnosti.
Nabídka se tvoří tam, kde je poptávka. A ta není moc vysoká… To je pravda, a řekl bych, že tohle by měla být práce médií, která dokážou aktivně vyhledávat problémy a iniciovat veřejnou diskusi o jejich řešení. Ta by měla věnovat víc prostoru elitám. Mediální prostor dnes ale zaplňuje spíše soukromý život komediantů, pseudoaféry všeho druhu, prostě mnoho slov a málo myšlenek. Novinové stránky by neměly být věnovány poněkolikáté recyklovaným názorům jedněch a týchž politiků a jejich krátkodobým politickým zájmům, ale spíš moudrým lidem, kteří mohou formulovat určité vize. Lidé, kteří by si něco takového přečetli nebo to viděli v televizi, by to pak možná chtěli nalézt i v programu politické strany, kterou půjdou volit. Takové noviny by ale nebyly zrovna snadno prodejné… Pokud máte pravdu, pak máme to, co si zasloužíme. Tím, že čteme raději bulvár, dáváme přednost televizním estrádám a celkovému konzumu, si volíme svůj osud. Zdá se trochu smutný…
Věřím v nástup nové generace, ta naše nesla na zádech tíhu transformace. Teď už ta záda máme trochu bolavá a je to znát. Někdo nám musí pomoct a vystřídat nás – lidé, kteří podstatnou část života prožili ve svobodě a uvědomují si, co jí ještě chybí. To budou ti, kteří omezí pozornost věnovanou nevýznamnosti a jejím protagonistům a do veřejného prostoru přinesou úplně jiná témata a úplně jiné požadavky. Snad donutí ty, kteří mají moc měnit systém a starat se o dodržování řádu jako nezbytného předpokladu pro svobodný život k tomu, aby to skutečně dělali.
