Klient za všechny prachy

Peníze na silnice došly. Do banky se vydají úředníci Ředitelství silnic a dálnic – průhledné firmy s účetnictvím podle mezinárodních standardů

Ministr dopravy Pavel Dobeš nosí v hlavě plán, jak povolit závity kohoutku, který jako mytický Kerberos hlídá ministr financí. Příspěvkovou organizaci Ředitelství silnic a dálnic (ŘSD) změní na akciovou společnost, jež si vezme úvěr na 20 až 30 miliard korun. Tolik bude v systému financování dopravní infrastruktury chybět už v letech 2013 až 2015. „Pokud se mi nepodaří transformovat ŘSD do konce roku 2013, budu to považovat za osobní neúspěch,“ prohlašuje rezolutně ministr dopravy.
Největším kouzlem celé operace je, že půjčka by se nestala součástí veřejného dluhu. Geniální konstrukt by ovšem mohly pokazit samotné banky. Finančníci zřejmě nebudou odvázaní z představy úvěrování fragmentů silnic, u nichž navíc vzrostou náklady během výstavby o desítky procent.

Velké potřeby, malé příjmy

Pokud chce stát do roku 2025 dobudovat páteřní silniční a dálniční síť – v zásadě už kromě dokončení rozestavěných komunikací chybí jen dostavba a modernizace D1, pražský okruh, dostavba rychlostní komunikace R35 a výstavba dálnice D3 na jih země – musí do dopravní infrastruktury během následujících osmi let proudit mezi 70 a 80 miliardami ročně. To by ovšem znamenalo, že stát bude každým rokem dotovat rozpočet Státního fondu dopravní infrastruktury (SFDI) minimálně dvaceti miliardami korun, což je částka iluzorní. Ani letošních usmlouvaných čtrnáct miliard se už zřejmě nebude opakovat. Pro roky 2013 až 2015 – v delším horizontu nemá v tuto chvíli smysl kalkulovat – tedy bude potřeba najít zdroj dalších dvaceti až třiceti miliard korun. Ministr Dobeš se proto chce obrátit na komerční sféru. Potíž je ale v tom, že soukromé peníze jsou za současného stavu financování dopravních staveb natolik nejistou investicí, že stát možná bude jen těžko hledat banku, která si bude dobrovolně chtít pálit prsty. Kdyby si finanční ústav chtěl proklepnout Ředitelství silnic a dálnic jako investora stejně pečlivě, jako to dělává třeba u žadatelů o hypotéku, musel by pravděpodobně posílit oddělení rizikových úvěrů. Výstavba dopravní infrastruktury totiž může stabilně počítat jen s příjmy ze silniční daně, dálničních kuponů, podílu ze spotřební daně z minerálních olejů a mýta. To celé dohromady vygeneruje ročně očištěný příjem zhruba 20 miliard korun, přičemž jen na údržbu a opravy infrastruktury by bylo ideálně třeba 15 miliard korun. Zbytek národních zdrojů musí jít ze státního rozpočtu jako dotace. A to je totéž jako rodina, která tři čtvrtiny příjmů utratí a myslí si, že jí každá banka ráda půjčí.
Nic na tom nemění ani fakt, že se podaří něco vyhandrkovat se státem a erár do děravého rozpočtu přidá. Pro příští rok si ministerstvo obstaralo část dodatečných příjmů zvýšením mýta o 25 procent a ceny dálničních známek na 1500 korun. Stejný trik už ale nezopakuje. Jejich výše se už přiblížila kritické hranici, po jejímž překročení by začaly dosažené výnosy klesat. Logická úvaha, aby fond dostával vyšší podíl ze spotřební daně z nafty a benzinu než současných zhruba devět procent, narazí na odpor ministra financí, kterému by tyto miliardy chyběly jinde.

Pípající sousedi

Ministerstvo dopravy se proto inspirovalo v okolních zemích. Například Slovensko nebo Rakousko financuje dopravní infrastrukturu také prostřednictvím dluhu. Nabízí se i cesta PPP projektu, jenže ta v Česku končí v jednosměrce. Dobeš jej za svého ministrování nestihne připravit, takže případný úspěch by neslízl on. Chybí mu k tomu i silný politický mandát, který je základním předpokladem prosazení PPP projektu. Ne každý je buldok jako Robert Fico. Slovenský expremiér v zájmu spojení Nitry s Banskou Bystricí neváhal protlačit zákon o vyvlastňování pozemků a vznik speciálního stavebního úřadu, který vydával povolení na všechny stavby a úseky zamýšlené silnice. Koncem října budou u sousedů otevírat 46kilometrový úsek rychlostní silnice, který postavila Eurovia za 26 měsíců. V Polsku zase minulý měsíc Skanska zprovoznila 62 kilometrů dlouhý úsek dálnice, který dostavěla s měsíčním předstihem. V Česku jsou ale PPP projekty zatím jen na papíře. Už v roce 2003 kabinet rozhodl, že propojení státního a soukromého kapitálu odzkouší na dálnici D3. Podle zjištění Nejvyššího kontrolního úřadu už příprava této pilotáže stála 120 milionů korun, z nichž velká část byla vyplacena střídajícím se poradcům. Rámcovou smlouvu na poradenství v hodnotě 150 milionů korun podepsalo ministerstvo se třemi firmami i letos. Tím ale pravděpodobně tato aktivita skončila.

Hlavně si to spočítat

Půjčka, kterou si vezme ŘSD, se proto může jevit jako rozumný krok. Zvlášť proto, že každý ministr financí si může zadarmo vylepšit účetnictví. Půjčka nebo garance totiž nemusejí být součástí veřejného dluhu podle maastrichtských kritérií. „Některé země v Evropě běžně čerpají na financování dopravní infrastruktury úvěry nebo dluhopisy a splácejí je například z výnosů z mýta. Velmi dobře a stabilně to funguje například v sousedním Rakousku. Úvěr ovšem nesmí překročit rozumnou míru,“ říká Jakub Sova, expert společnosti Deloitte. Špatně si to spočítali například v Belgii, kde mýto nepokrývá obstarání dluhu. Malé výnosy jsou jedním z faktorů, který způsobil pád francouzsko-belgické banky Dexia. Ministr dopravy ale neuvažuje jen o bankách. Financujícím partnerem by prý mohly být i samotné stavební firmy. „Možností je financování pomocí factoringu. Umím si představit, že by se úvěr začal splácet třeba za pět let a na platby by šly výnosy z mýta,“ říká Dobeš. S novými výnosy z mýta ze silnic a druhé a třetí třídy ministr počítá od roku 2015. Soutěž na zhotovitele chce vyhlásit už příští rok, minimálně dva roky ale bude trvat, než se systém zprovozní. „Nebudeme říkat, jakou technologii chceme. Je mi jedno, jestli půjde o satelitní nebo mikrovlnný systém. Podstatné je, aby byl poměr výnosů a nákladů jiný, než je nyní,“ avizuje Dobeš. Současný mýtný systém generuje příjmy zhruba šest až sedm miliard, nicméně každoroční fixní odvody vyplácené firmě Kapsch dosahují gigantických 3,5 miliardy korun. Smlouva s Rakušany vyprší v roce 2016 a vybudovaná infrastruktura se stane majetkem státu, takže náklady by už nemusely požírat polovinu výnosů.

Vítězí razítka

Ani v případě, že se podaří nalézt dodatečné miliardy, nebudeme za „vodou“. Problémem dopravní infrastruktury nejsou jen chybějící peníze, bruselští účetní či rozežrané stavební firmy, proti nimž chtěl teatrálně vytáhnout exministr dopravy Vít Bárta. Na periferii Evropy nás posouvá dosavadní princip – hlavním kritériem zahajování staveb často bývá nikoli jejich potřebnost a ekonomický přínos, nýbrž jejich připravenost. A i ta bývá nakonec mizerná. Peníze se bezhlavě vrhají tam, kde jsou obstarána alespoň základní razítka. A pokud stavbu označí za svůj program politická strana, která se dostane k moci, je na průšvih zaděláno. Typickým příkladem je dálnice D47, která bývá některými experty označována za nejzbytečnější českou dopravní tepnu vůbec. V roce 2002 tehdejší premiér Miloš Zeman v Ostravě slavnostně položil základní kámen, i když projekt nebyl zdaleka připraven. Stavbu komplikovaly výkupy pozemků, jen získání stavebních povolení u tří významných úseků trvalo oproti předpokladům o 64 měsíců déle. Aby ŘSD dostálo politickým proklamacím, stavělo podle nálezu Nejvyššího kontrolního úřadu často bez potřebných stavebních povolení, vycházelo vstříc neopodstatněným přáním dotčených obcí, peníze určené dluhopisovým programem pro tuto dálnici se narychlo přesouvaly na jiné projekty. Zeman ovšem nebyl výjimkou. Zejména v letech 2007 a 2008, kdy byl dostatek vlastních peněz a otevřely se cesty i k těm evropským, politici extrémně rádi zahajovali stavby bez potřebných stavebních povolení, kterých je potřeba několik desítek. „Nyní se projekty soutěží, když mají alespoň povolení na hlavní trasu,“ říká pověřený šéf SFDI Tomáš Čoček. S návrhy, jak výstavbu silnic zlevnit a urychlit, přichází ministr Dobeš, který chce změnit pravidla výkupu pozemků a „servilnost“ státu k požadavkům samospráv. Složitý a zdlouhavý proces přípravy výstavby komunikací – běžně trvá devět až dvanáct let – je totiž hlavní příčinou zažitého systému „víceprací“, který Evropě na rozdíl od jejich rozsahu nevoní, jak ukázal audit. Přestože se pole už roky hromadně mění ve stavební pozemky a majitelé parcel se nechávají raději zdlouhavě „dobrovolně“ vyvlastnit soudem, který jim zpravidla přiřkne vyšší než tabulkovou cenu, změnit legislativu se zatím nikomu nepodařilo. Pozemky proto za vyšší ceny vykupují samosprávy a zpětně je prodávají ŘSD. Státní výkupčí suplují i samy stavební firmy, které potom tyto náklady rozpouštějí s tichým souhlasem ŘSD právě v rámci „víceprací“.
Oblíbeným trikem, jak výstavbu urychlit, je salámová metoda. Když se postaví tunel odnikud nikam, je větší šance, že chybějící razítka se nějak dodají, stát najde chybějící peníze a novináři přestanou otravovat poté, co se svezou po nové silnici. Důsledkem je nesouvislá výstavba za miliardy, která nepřináší ekonomické efekty. Jako třeba obchvat České Lípy, který trčí v polích. Zřejmě nejkřiklavějším případem je výstavba dálnice D8, jejíž jednotlivé fragmenty působí v krajině jako zjevení. Zjevení, která se nám ovšem pěkně prodraží.

Mantra jménem EU

Cestou z mizérie není ani tolikrát opakovaná mantra v podobě evropských dotací. S těmi to ale není žádná sláva (viz Okecané miliardy). Po odečtení výdajů na opravu a údržbu, doplatky a financování rozběhnutých akcí zbývají v rozpočtu SFDI na příští rok na nové investice necelé tři miliardy korun, které fond navíc musí využít na náhradní projekty v případě, že budeme muset vracet peníze zpět do bruselské kasy. Na přípravu všech akcí včetně těch pro další bruselskou sedmiletku (2014–2020) je v rozpočtu alokováno 2,5 miliardy korun. Opět žádná sláva. „Pokud chceme účinně čerpat už od počátku nového programovacího období, měla příprava začít už dávno,“ varuje Marek Pastucha, ředitel evropského odboru ministerstva dopravy. Zmatky v investicích do dopravních staveb a vymýšlení způsobů, jak narychlo přesunout evropské peníze, jsou o to zrádnější, že se penězotok z Bruselu pomalu zastavuje a za deset let už nepřiteče ani koruna. Za tři roky začne platit nová bruselská sedmiletka, v níž už si přijdeme na mnohem méně než v letech 2007–2013. Na kolik? To zatím neví ani ministerstvo dopravy, které se nemůže dopočítat. Zatímco takzvaná superstrategie vydaná letos v lednu počítá pro období 2014–2020 s 113,65 miliardy korun, dva roky stará čísla analytiků PricewaterhouseCoopers jsou mnohem střízlivější. V té nejoptimističtější variantě jde o 71 miliard korun, tedy polovinu částky, kterou můžeme čerpat nyní.

Miliardy pro bohaté

Odhady sumy, kterou Česko z Bruselu dostane, ale nejsou tím, co by nás mělo pálit. Problémem je především to, že sama unie už dala najevo, že balík peněz určený na silnice a železnice pro někdejší nováčky by měl být štědřejší i k těm bohatým. V kohezním fondu, který je určen na pomoc „chudým“ zemím, kam se Česko počítá, bude do roku 2020 připraveno téměř 69 miliard eur. Jenže deset z nich si zablokuje pro sebe Evropská komise, která je chce investovat především do staré dobré západní Evropy. Na ministerstvu dopravy zatím panuje klid. Do roku 2014 je ještě daleko a úředníci navíc argumentují tím, že oněch deset miliard eur nakonec stejně půjde na celoevropskou síť TEN-T. „Těch tras vedoucích přes Česko není zas tak málo,“ říká Marek Pastucha a ukazuje na mapu na zdi. Zdání ale klame. Evropská komise totiž po roce 2013 počítá s jedinou novou stavbou, která má šanci být zařazena do prioritní páteřní evropské sítě dálnic a železnic. Jde o tah D3 z Českých Budějovic na jih – jednu z nejkontroverznějších staveb, jejíž realizace je v nedohlednu.
Peněz na dopravní projekty nejenže reálně ubude, ale EU si na ně navíc posvítí mnohem důkladněji než dosud. „Bude probíhat každoroční monitoring s cílem zjistit, jak byly prostředky vynaloženy. Nepůjde ale jen o to, jestli řádně, ale i o to, čeho bylo v projektu dosaženo,“ potvrdil eurokomisař pro regionální politiku Johannes Hahn. Česku proto hrozí, že mu Brusel nesmyslně proinvestované projekty hodí na hlavu ještě dříve, než budou ukončeny. Ministerští úředníci už připravili novinku – kdo bude chtít po roce 2014 peníze z operačního programu Doprava, musí si už teď nachystat externí audit. Auditorská razítka bude na základě tendru rozdávat PricewaterhouseCoopers.

Sestra v akci

Mechanismus skrývající se pod názvem Dopravní sektorové strategie, 2. fáze (jinak též v dopravácké hantýrce Sestra 2), v rámci něhož předběžný audit probíhá, přitom tentokrát není žádnou povinností, kterou by Brusel členským zemím přikázal. „Evropská komise to nicméně doporučuje,“ uzavírá Marek Pastucha. Otázkou ovšem je, jestli bedlivá práce auditorů nakonec k něčemu povede. Dosavadní zkušenost totiž praví, že dlouhodobé materiály stejně končily v šuplících ministerských úředníků. Ministerstvo ostatně dodnes nemá tabulku priorit, z níž by se dalo vyčíst, která stavba by se měla kvůli tenčícím se dotacím z EU rychle dostavět, a kde je naopak možné ještě počkat. Povinně nepovinný audit zaplacený z peněz EU by snad měl celou věc vyjasnit. A dost možná, že se podaří zabít dvě mouchy jednou ranou a přesvědčit i komerční sféru, že Česko není jen zemí nenažraných betonářských bossů, ale i úředníků, kteří to se sháněním peněz myslí upřímně, nevědí ale, jak o tom přesvědčit případné věřitele.

Dopravní stavby Okecané miliardy Stavíme draze a neúčelně. Evropský účetní dvůr přesto přesvědčujeme, že je to tak v pořádku Na první pohled to číslo vypadá fatálně. Pokles financí o téměř 40 procent během necelých tří let a další připravované škrty vyprovokovaly ministra dopravy Pavla Dobeše před schvalováním státního rozpočtu (a tedy i dotace pro fond dopravní infrastruktury), aby novinářům předhodil audit Evropského účetního dvora a mediálně přitažlivou hrozbu vracení až 36 miliard evropských dotací. Žádná senzace se ovšem nekoná. Jak se totiž ukazuje, Češi jsou nejen mistry v účtování víceprací a investicích do nesmyslných projektů, ale také v přesvědčování bruselských úředníků, že tu a tam sice nějaké pomýlení nastalo, neznamená to ale, že bychom evropské peníze zpronevěřili. Z téměř čtyř desítek miliard, což je vlastní český výpočet toho, co by se Bruselu nemuselo líbit, vypadá situace po vyjednávání s auditory mnohem růžověji. „Evropský účetní dvůr od velké části nálezů ustoupil. Například přeřadil některé položky z kategorie nezpůsobilé do nevyčíslitelných,“ říká Marek Pastucha, ředitel odboru fondů EU na ministerstvu dopravy. Bezprostředně ohroženo je tak nakonec jen 4,5 miliardy korun.

Favorit vodní stavby

Z toho bezmála polovina připadá na totální propadák, jaký v Bruselu jen tak nepamatují. Když si totiž účetní auditoři vybrali počátkem roku osm českých projektů – tři vodní a pět silničních – nestačili se divit. Stavby Ředitelství vodních cest (ŘVC) dosáhly chybovosti 96 procent, což později stálo ředitele Miroslava Šefaru židli. S projekty, které po něm zůstaly, se už ale nedá nic dělat. Přesvědčit EU, že splavnění dvou úseků Vltavy u Českých Budějovic pro menší výletní lodě, na které Brusel přispěl téměř miliardou korun, má ekonomickou logiku, je takřka nemožné. O něco lepší je situace se zvedacím mostem v Kolíně – tam alespoň nějaké nákladní lodě plují. Audit ovšem kritizoval především nastavení podmínek ve výběrovém řízení. Do tendru za více než miliardu korun se nakonec přihlásil jen jeden účastník. Kontroloři kritizovali také účelové rozdělování zakázek na menší nebo dělení na služby a práce. O něco lépe dopadly silnice. Tady se objevuje tradiční český nešvar – vícepráce, které většinou projekt dodatečně prodraží. Evropský účetní dvůr, jenž původně konstatoval chybovost až 16 procent, nakonec částečně přistoupil na argumentaci českých úředníků a snížil procento vadných projektů na 5,7. Auditoři kritizovali způsob zadávání dodatečných prací, což by se mělo standardně dít prostřednictvím jednacího řízení bez uveřejnění. Nelíbilo se jim vzájemné započítávání činností nebo staveb, které se nakonec vůbec nemusely provést. Tento zažitý systém loni zakázal i Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Nepozdávalo se jim ani to, že obslužné nebo příjezdové komunikace platí místo zhotovitele zakázky Ředitelství silnic a dálnic.

Vícepráce nevadí

Trochu překvapivě neměli auditoři problém s rozsahem víceprací – tuzemský zákon o veřejných zakázkách umožňuje dodatečné práce do 20 procent ceny díla, a bruselský dokonce až do poloviny. Nicméně Brusel se nenechal úplně přesvědčit argumentem, že vícepráce byly „nepředvídatelné“, protože za ně může vada podloží. Kromě auditu jsou tu ovšem ještě miliardy, které visí ve vzduchu. Osm miliard v nebezpečí představuje podpora dálnice D8, která ovšem nemá s bruselskou kontrolou co do činění. V úseku Lovosice–Řehlovice s celkovými náklady třináct miliard korun ale už nyní začíná být jasné, že se do konce roku 2015, kdy skončí první operační období, nepodaří úsek dostavět. „Stavební povolení by mělo být vydáno co nevidět. Pokud se nikdo neodvolá, je možné termín stihnout,“ zdráhá se oficiálně stavbu odpískat šéf Státního fondu dopravní infrastruktury Tomáš Čoček. V takový zázrak ovšem nevěří ani zapřisáhlí optimisté. Ministr označil za ohrožené ještě 21 miliard, které jdou na vrub dvacítky optimalizací a modernizací tratí, a to si ještě bruselští úředníci na železnici nesmlsli. Dotace jsou ohroženy z titulu nesplnění ekonomických limitů efektivnosti investic. Potíž železničních projektů je v tom, že se na rozdíl od silnic posuzují jako celky. Jediný nedostavěný úsek v rámci celého koridoru může ohrozit i zmodernizované tratě, po nichž už se rychlíky řítí „evropskou“ rychlostí. Na rozdíl třeba od investic ŘVC ale nikdo v Bruselu o smysluplnosti lepších kolejí nepochybuje.