KOMPETENČNÍ HYBRID

Míra poučitelnosti českého úřednictva není příliš vysoká

U ortodoxních liberálů mohou slova regulační a úřad vyvolat svědivou kopřivku. K čemu to vlastně je, zvláště pak v energetice, která je přece podnikáním svobodným? A přece je ustavení Energetického regulačního úřadu, založené na novém energetickém zákonu, krokem správným a potřebným – alespoň z hlediska systémového. Stát uplatňuje svoji moc tam, kde selhává síla normálního tržního konkurenčního prostředí, tedy u přirozených monopolů ovládajících unikátní infrastruktury. Cílem je ovšem ochrana zákazníků, kteří jsou na takové síti závislí, a také ochrana podnikatelů, kteří chtějí v energetice samostatně působit. Vláda ostatně prováděla zásadní regulační kroky dávno předtím, než regulátor vznikl. Určování předávacích i prodejních cen energií nebo udělování obchodních či „oborových podnikatelských koncesí probíhalo vždy v ose ministerstev financí a průmyslu. Co se tedy vůbec mění? Lze jen těžko objektivně hodnotit výkon nové instituce, která se ještě nedožila ani oněch obligátních sto dní hájení. Co však hodnotit lze, je soubor principů a očekávání, za nichž je regulační úřad budován. Britský model. Ve všech standardních ekonomikách, ze kterých si Česká republika obyčejně bere příklad, existuje nějaká forma státní regulace síťových oborů. Snad nejliberálnější je zřejmě Německo, kde kompetence regulátora vplynula mezi pravomoci antimonopolního úřadu. Druhou stranu „žebříčku liberálnosti zaujímají překvapivě Spojené státy americké, kde regulační úřady na úrovni jednotlivých států disponují pravomocemi opravdu rozsáhlými. Přílišná rigidnost americké regulace však není zřejmě řešením ideálním, o čemž jsme měli možnost se přesvědčit na příkladu energetické krize v Kalifornii, způsobené především nepružnou regulační politikou. Podmínkám České republiky asi nejlépe odpovídá model britský, který dává regulátorovi dostatečné kompetence, ale neohrožuje výkon státní exekutivy v oblasti energetické politiky. Podřízená odnož ministerstva. Příkladů je dost, jen si dobře vybrat. Skutečností bohužel zůstává, že míra poučitelnosti českého úřednictva, případně pánů poslanců, nenáleží mezi příliš vysoké. Jenom tak si lze vysvětlit vznik kompetenčního hybridu, jehož základní charakteristikou je kompetenční nevyváženost. Jednodušeji řešeno, regulační úřad je obdařen některými kompetencemi, které by mít neměl, a naopak mu schází přímý výkon některých pravomocí, bez nichž se stává jeho moc poněkud bezzubou. Důvodem je opomenutí významu některých adjektiv, jimiž je pozice regulátora vymezována: měl by totiž být nezávislý, suverénní a kompetentní. Mimořádný důraz je přitom nutno klást na slovo nezávislý. Míra faktické nezávislosti musí dosahovat úrovně, která je dána například Nejvyššímu kontrolnímu úřadu nebo Úřadu na ochranu hospodářské soutěže. Zatím to však vypadá, jako by regulační úřad bez ohledu na dikci zákona nadále zůstával jakousi podřízenou odnoží ministerstva průmyslu a obchodu, které ho bude řídit jak metodicky, tak i věcně. Takovému záměru totiž odpovídá kompetenční vklad novému úřadu. Jak jinak si vysvětlit fakt, že regulační úřad je místem, kde se vydávají podnikatelské koncese v energetice. Licenční a koncesní politika je vedle tvorby daní jediným nástrojem státu, prostřednictvím kterého může aktivně prosazovat svoji energetickou politiku. Představa, že by ministerstvo průmyslu a obchodu dobrovolně vydalo tuto klíčovou kompetenci úřadu, na který nebude mít žádný vliv, je poněkud iluzorní. Na druhé straně nemá regulátor prakticky žádné přímé sankční pravomoci vůči subjektům, které poruší regulační principy. Návrhy sankcí mají být uplatňovány prostřednictvím Státní energetické inspekce, tedy orgánu bezprostředně řízeného ministerstvem průmyslu a obchodu. Zdá se tedy, že záměrem není vybudovat instituci nezávislou, ale naopak dobře ovladatelnou z úrovně příslušného ministra. To je ovšem zcela proti smyslu existence regulátora. Je dobré si uvědomit, že regulační úřad není a nesmí být nástrojem státní energetické politiky, k tomu máme příslušné ministerstvo. Regulátor je a musí být pouze autonomním výkonným orgánem státní správy, jehož úkolem je dohled nad dodržováním zákonů a zabránění vzniku monopolních zisků u přirozených monopolů. Nic více, ale ani nic méně. Pravomoční rozplizlost. Úřad pojatý podle přijatého konceptu nemůže být ani suverénní. Míra suverenity je totiž dána schopností editace přímo vymahatelných autonomních rozhodnutí bez jakýchkoliv mezičlánků. Co se týče kompetentnosti, nemusí vždy jít jen o kvalitu personálního obsazení, i když i to je velmi důležité. Regulátor by měl být schopen plně stát za svými rozhodnutími a relevantně je obhájit, a to především v soudních sporech. Při existující míře pravomoční rozplizlosti a nevyváženosti je to úkol hodný Perryho Masona. Význam regulačního úřadu roste s blížícím se praktickým zavedením vyhlášek Evropské komise o liberalizaci českého trhu s elektrickou energií a zemním plynem. Jakkoliv je viditelná snaha státu tuto liberalizaci ku prospěchu současných monopolů co nejvíce oddálit,nejde to věčně. Hermetické, přinejmenším účetní oddělení monopolních činností, tedy přenosu, přepravy a distribuce, od obchodu s energiemi představuje mimořádně náročný úkol pro regulátora. Vyžaduje detailní znalost všech ekonomických i technických parametrů monopolních činností a také dobrý přehled o nákladech, spojených s prodejem energií takzvaným „chráněným zákazníkům. Získat takovou databázi za situace, kdy účetnictví všech elektroenergetických i plynárenských společností je stále zcela kompaktní, je prakticky nemožné. Sankce. Co by tedy měl český regulátor opravdu dělat? Kromě nezpochybnitelné kompetence při určování předávacích nebo konečných cen plynu a elektřiny musí mít i pravomoc určit a vymáhat sankce v případech, kdy regulovaný subjekt poruší závazná pravidla. Kromě pokut to může být i návrh na odebrání koncese či licence, které bude nadále vydávat ministerstvo průmyslu a obchodu. Podmínkou činnosti je samozřejmě volný a nezprostředkovaný přístup ke všem údajům regulovaných subjektů, které souvisejí s výkonem regulované činnosti. To ovšem také znamená, že regulátor nesmí vstupovat do jiných segmentů ekonomiky regulovaných subjektů, ty pro něj zůstávají jako podnikatelské tajemství tabu. Velkým úkolem regulátora je zajištění vnitřní desagregace účetnictví regulovaných subjektů, aby bylo patrno, které z činností regulaci podléhají a které nikoliv. Vnitřní uspořádání úřadu se nemůže omezit pouze na skupinu odborných energetických regulátorů s inspekční pravomocí. Stejně důležitý je útvar ekonomické analýzy a auditu právě tak jako dobře fungující právní zázemí. Mají–li být rozhodnutí regulačního úřadu respektována, musejí být věcně i právně nezpochybnitelná. To bez dostatečně kvalitního odborného zázemí prostě nejde. Proč ne Kardašova Řečice? Energetický zákon určuje jako místo činnosti Energetického regulačního úřadu Jihlavu. Při znalosti tragikomického průběhu rozhodování o sídle v Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR by mne bylo nepřekvapilo, kdyby byl tento úřad situován třeba do Kardašovy Řečice. Pokud si dobře vzpomínám, byla dříve při určování sídel orgánů státní správy respektována jednoduchá zásada: exekutiva (vláda a podobně) sídlí v Praze, kontrolní orgány (Ústavní soud, Úřad na ochranu hospodářské soutěže, ombudsman) sídlí v Brně. Při vší úctě jsem zatím nenabyl dojmu, že Jihlava je líhní dostatečného počtu vysoce erudovaných odborníků, které regulační úřad nutně vyžaduje. Existující uspořádání, kdy regulační úřad má v Jihlavě adresu a jediného reprezentanta, zatímco jeho pracovníci sedí dále v Praze, hraničí podle mého názoru s obcházením zákona. Nestála by tedy za řeč taková malá novelka energetického zákona, která by tento nenormální stav poněkud upravila a sídlo přesunula například do Brna? Energetický regulační úřad je jistě dobrou a potřebnou institucí. Jeho hlavní úkoly, tedy zajištění rovného a nediskriminačního přístupu podnikatelských subjektů do energetických oborů na straně jedné a ochrana zákazníků před cenovými excesy přirozených monopolů na straně druhé, však nemohou být naplňovány kompetenčně chaotickým a nesamostatným subjektem na úrovni odpovídající jakémusi ministerskému odboru. Je zřejmé, že ministerstvo průmyslu a obchodu nehodlá ztratit kompetence dohledu nad energetickou regulací. Dosavadní řešení tak spíše bohužel odpovídá filozofii, na níž byla dříve založena činnost Státní plánovací komise, než moderní ekonomické realitě Evropské unie.