Úředníci blokují pokusy zřídit společnou diplomacii, bojí se o vliv a o místa
Svůdná představa: namísto pětadvaceti ambasád členských zemí Evropské unie jen jedna, celoevropská. Češi by například hájili zájmy Evropské unie v Severní Koreji, Francouzi zase v Beninu. Tak nějak mohl dopadnout pokus vybudovat celoevropský diplomatický sbor, přesněji řečeno Evropskou službu vnější akce. Byla to lákavá a hlavně úsporná idea, nebude z ní ale nic. Alespoň v nejbližší době. Návrh evropské ústavy, který s ní počítal, neprošel jak známo ratifikací ve dvou členských státech. A evropští úředníci, kteří by ji mohli při troše dobré vůle udržet při životě, nyní tuto myšlenku bojkotují. Hraje se vysoká hra o vliv, peníze a posty. Španěl Javier Solana, který se měl stát zástupcem Rady EU pro zahraniční záležitosti a současně i eurokomisařem pro vnější vztahy - proto měl přezdívky „evropský ministr zahraničí“ nebo „muž se dvěma klobouky“ - bude nakonec rád, když pro sebe uhájí alespoň „kšiltovku“.
Časy se mění.
Byly to idylické doby. Před hlasováním o evropské ústavě ve Francii a Nizozemsku šlo všechno hladce. Javier Solana, kterému unie držela post historicky prvního ministra zahraničí EU, vymýšlel plán, jak sloučit zahraničněpolitické odbory Rady EU a Evropské komise a posléze je posílit o experty z členských států a vytvořit tak Evropskou službu vnější akce. Lidsky řečeno evropský diplomatický sbor, který by postupně nahradil zastupitelské sbory jednotlivých členských států a hájil by práva Evropanů v zahraničí. Nic takového zatím neexistuje, pouze Evropská komise má po světě celkem 123 zastupitelských úřadů. Ty ale nefungují jako plnohodnotné ambasády, plní spíše jen informační a propagační roli.
Časy se ale mění. Ústava je mrtvá, pohřbila ji neúspěšná referenda ve Francii a Nizozemsku. Solana svůj připravený plán raději stáhl. Mění se i postoje evropských úředníků. Není to tak dávno, co jeden z nich - vlivný zástupce Generálního ředitelství pro vnější vztahy unie - týdeníku EURO s nadšením vyprávěl o budování celoevropského diplomatického sboru. O tom, kolik se ušetří a jak to bude výhodné pro členské státy EU. O tom, jak budou mít společné ambasády a jak budou společně hájit zájmy občanů zemí unie v cizině.
Uběhl pouhý půlrok a všechno je jinak. Tentýž úředník se nyní při osobním rozhovoru tváří, jako že o ničem neví, jako by se v Evropě žádný diplomatický sbor snad nikdy ani nechystal. Ústava je ztracena a Evropská komise prý celé dění už jenom monitoruje, ale nijak se v něm neangažuje.
„Po pečlivém prostudování právních norem se ukazuje, že evropský diplomatický sbor nemá právní základ,“ říká tento muž s nekompromisním výrazem v obličeji. „Prostě není o čem mluvit, padlo to…,“ uzavírá debatu.
Proč ta náhlá a radikální změna přístupu? Ano, ratifikace ústavní smlouvy se mírně řečeno zkomplikovala, některé myšlenky z jejího textu se ale i přesto začínají uskutečňovat. Vznikla třeba už Evropská obranná agentura, která má koordinovat obranné plánování členských států či kupříkladu pořádat společná celoevropská výběrová řízení na drahé zbraňové systémy. Agentura nabírá lidi, pořizuje si nové kanceláře a má se čile k světu. Stejně tak by to mohlo být i s Evropskou službou vnější akce. Mohlo, ale není. Proč?
Komunikace vázne.
Vysvětlení není zas tak složité. Nápad vytvořit celoevropskou diplomacii totiž má až příliš mnoho odpůrců. Především přišel o podporu úředníků z Evropské komise. Neschválení ústavy je totiž postavilo úplně mimo hru a dokonce ohrožuje „existenční jistoty“ některých z nich.
Vznik evropského „ministerstva zahraničí“ by totiž za současné situace probíhal pouze pod taktovkou Rady Evropské unie, která je přitom na rozdíl od nadnárodní a na členských státech nezávislé Evropské komise zcela pod kontrolou členských vlád. Pokud by byl takový projekt schválen a spuštěn, museli by si úředníci z Evropské komise, kteří mají až dosud zahraniční politiku unie na starosti (je jich bezmála pět tisíc), zvykat na nové šéfy a nový styl práce. Možná i na jiné kanceláře a jinou budovu. A nejen to.
„Komise by v takovém případě měla hodně co ztratit. Znamenalo by to de facto vykradení jejích odborů, které řeší vnější vztahy unie,“ řekl týdeníku EURO český diplomat, který má na starosti problematiku evropských institucí. „Situace v Bruselu je proto nyní docela napjatá. Generální tajemník Rady a Komise spolu vlastně už vůbec nekomunikují… Komise totiž reagovala na diskusi řízenou sekretariátem Rady vysloveně negativně, přišla s úplně jinými tezemi,“ dodává tento zdroj.
Komise například odmítá vůbec jen uvažovat o tom, že by předala své zahraniční zastoupení emisarovi Rady Solanovi. Přišla by tak totiž o bezmála čtvrtinu svých zaměstnanců, její vliv v evropské hierarchii by značně poklesl. Není proto vyloučeno, že se úředníkům v jejich boji o sebezáchovu podaří Solanu zcela odstavit.
Nebezpečí číhá všude.
Měnit ustálené zvyky by ale evropští úředníci museli tak jako tak. Podle původního plánu, který „překazili“ Francouzi a Nizozemci, by se Javier Solana stal ministrem zahraničních věcí unie a seděl by současně na dvou postech: v Radě EU i v Komisi. „Muž se dvěma klobouky“, říkalo se mu jeden čas v Bruselu. Kromě vysokého zmocněnce Rady EU pro Společnou zahraniční a bezpečnostní politiku by Solana byl i komisařem pro zahraniční vztahy a navíc i viceprezidentem Evropské komise. To už je velmi vlivná pozice, v Evropské unii jedna z nejvlivnějších.
Řešení se Solanou-ministrem ještě úředníci z Komise skousli. V takovém případě by totiž nemuselo dojít k žádnému drastickému personálnímu zemětřesení ani stěhování. I když, po pravdě řečeno, příliš se jim nezamlouvala ani tato možnost a dost při tom „skřípěli zuby“. Z jejich konzervativního pohledu by bylo nejlépe, kdyby vše zůstalo při starém. To znamená, že by v Komisi i nadále byl „obyčejný“ komisař pro vnější vztahy, který by řídil takzvaný Relex, neboli Generální ředitelství pro vnější vztahy a také zastupitelské kanceláře Komise rozeseté po celém světě s tisícovkami zaměstnanců.
A to není všechno. O zahraniční vztahy se totiž nestará jen komisařka pro vnější vztahy Benita Ferrero-Waldnerová, ale částečně i tři další eurokomisaři: komisař pro obchod Peter Mandelson, komisař pro humanitární pomoc Louis Michel a komisař pro další rozšiřování unie Olli Rehn. Dá se předpokládat, že i oni a jejich podřízení, kteří také pracují na zahraničních „ambasádách“ Komise, by mohli Solanu vnímat jako „nežádoucího konkurenta“.
Za potenciálně nebezpečného soupeře by Solanu mohli ještě ke všemu brát i členové diplomatických sborů jednotlivých členských států unie. Ti méně schopní by totiž díky postupné přeměně národních diplomatických sborů do jednoho jediného evropského pravděpodobně přišli o práci. Evropští úředníci totiž zpravidla procházejí velmi tvrdými písemnými a ústními testy, zatímco členové národních diplomacií daleko spíše spoléhají na protekci a podlézání, případně politické konexe.
Když zkrachovala ratifikace ústavy, někteří evropští úředníci (a dost možná i zaměstnanci ministerstev zahraničí členských států) zajásali. „Je pravda, že hodně úředníků z Komise krach ústavní smlouvy oslavovalo. Říkali si: aspoň tu nebudeme mít Solanu,“ řekl týdeníku EURO bývalý český eurokomisař a nynější lobbista Pavel Telička.
Co se děje teď? Prakticky nic, čeká se, jak se k problému postaví Velká Británie, která momentálně předsedá Evropské radě. Evropská komise hraje mrtvého brouka, s Javierem Solanou raději nekomunikuje. Odehrává se tedy přesně to, před čím nedávno v odborném časopise Mezinárodní politika varoval ředitel Institutu pro evropskou politiku Europeum David Král. „Bylo by velmi nešťastné,“ napsal Král letos v červnu, „kdyby se bitva o ministra zahraničí a diplomatickou službu EU stala další bitvou o sílu a vliv existujících institucí.“ Varování se naneštěstí naplnilo, bitva je v plném proudu, maskována zdánlivým klidem bruselských „celopodnikových dovolených“.
Velký evropský třesk.
Stojí to všechno za to? Proč nenechat evropské struktury v klidu, tak jak jsou? Plány na zřízení postu evropského ministra zahraničí a Evropské služby vnější akce by skutečně dramaticky zamíchaly poměrem sil v evropských institucích. Politolog Král hovoří dokonce o „největší institucionální rošádě v dějinách evropské integrace“.
Jenomže chce-li Evropa působit silně a jednotně i navenek, nic jiného jí prostě nezbývá. Alespoň by nedocházelo k trapným situacím, kdy zahraniční partneři netuší, kdo za unii vlastně jedná. Nebo musí diskutovat hned se třemi jejími zástupci - kromě vysokého zmocněnce pro zahraniční politiku ještě s komisařem pro vnější vztahy a zástupcem předsedající země Evropské rady.
„Na jednání se zahraničními partnery se opravdu jezdí ve třech. Jsme tak trochu pro legraci. Naši přátelé naši situaci shovívavě chápou, naši nepřátelé ji s úspěchem zneužívají,“ popisuje současnou realitu jeden z úředníku Relexu.
Na evropskou „roztříštěnost“ si svého času stěžoval už bývalý šéf americké diplomacie Henry Kissinger. V roce 1977, frustrován situací, kdy nevěděl, na koho se má v Evropě obrátit a s kým vlastně jednat, položil slavnou otázku: „Řekněte mi, jaké telefonní číslo mám vytočit, když chci mluvit s Evropou?“ Samozřejmě žádné takové číslo nedostal. A nezískal by ho ani dnes, v první dekádě 21. století.
Státníci zemí Evropské unie se o společnou zahraniční politiku pokoušejí už celá desetiletí. Většinu té doby zcela neúspěšně. Pokaždé, když došlo k nějaké krizové situaci, začala se každá země starat jen o své vlastní zájmy.
K formálnímu zrodu celoevropské zahraniční politiky došlo až v roce 1992, s podpisem Maastrichtské smlouvy o EU. Následná Amsterodamská smlouva, podepsaná o pět let později, pak umožnila zřídit post vysokého zmocněnce pro Společnou zahraniční a bezpečnostní politiku. Z pozice generálního tajemníka Severoatlantické aliance do něj nastoupil už zmiňovaný španělský politik Javier Solana.
Teorie je ale jedna věc, praxe druhá. To se ukázalo třeba v době irácké krize. Prakticky každá z evropských zemí zastávala odlišné stanovisko, některé státy se postavily na stranu USA, podpořily válku a vyslaly do ní své vojáky, jiné ji tvrdě odsoudily.
Krize postupně vychladla, rozhádané státy se zklidnily a evropští úředníci začali - samozřejmě až po podpisu ústavní smlouvy v říjnu 2004 - pracovat na vytvoření Evropské služby vnější akce. Letos v březnu o nápadu diskutovali stálí zástupci členských států přímo v Bruselu. V dubnu probíhaly bilaterální debaty mezi předsedajícím státem, Lucemburskem, a jednotlivými členskými státy včetně Bulharska a Rumunska. Většina států souhlasila. V květnu pak nápad podpořil Evropský parlament.
Na zásadních věcech se shodli všichni: celoevropská diplomatická služba je potřeba. Problémy nastaly, když se začaly řešit technické „detaily“. Třeba kolik míst ten který členský stát v evropské diplomacii dostane.
Tahanice o místa.
Podle původního plánu měla mít bruselská centrála, ministerstvo zahraničí EU, zhruba 4500 zaměstnanců. Třetinu měla dodat Evropská komise, třetinu Rada EU a třetinu členské státy. „Na Velkou Británii by tak vyšlo dvě stě šedesát míst, na Česko asi padesát,“ popisuje průběh debat diplomat, který se jich přímo účastnil. Jenže nastal zádrhel. Zjistilo se, že v Radě EU se – pod vedením Javiera Solany – věnuje zahraničním záležitostem pouhých sto padesát lidí. Ostatní „dodavatelé personálu“ by proto byli ve značné přesile. Rada by pravděpodobně zareagovala náborem nových lidí zvenku. „Takže v matematických kalkulacích došlo k redukci. Každá složka – Rada, Komise a státy – měla dodat maximálně čtyři sta padesát lidí. Na Česko by potom vyšlo pět až šest lidí,“ dodává diplomat, který si stejně jako většina ostatních zdrojů nepřál být jmenován.
Přetahování o „národní limity“ je zřejmé i ze Solanovy zprávy pro vrcholné představitele členských zemí EU (měla se projednávat na summitu 16. a 17. července v Bruselu), kterou má týdeník EURO k dispozici. V odstavci číslo 13 se uvádí, že „členské státy kvůli tomu, že členové diplomatického sboru budou vybíráni ze tří zdrojů, kladou velký důraz na to, aby byl v Evropské službě vnější akce zastoupen dostatečný počet národních diplomatů na všech pozicích a na všech úrovních“.
Uváděné počty samozřejmě platí jen pro bruselské ústředí evropské diplomacie. Zahraniční delegace a kanceláře do nich započítány nejsou. Jde přitom o dalších 4900 lidí. Počty by se samozřejmě dále vyvíjely podle toho, jak by členské státy byly ochotné uzavírat vlastní zastupitelské úřady a nechávat odpovědnost na nových „evropských ambasádách“.
To může pro některé diplomaty znamenat propouštění, pro jiné lepší místa za vyšší platy. „Žádný náznak frustrace z Evropské služby vnější akce jsem zatím mezi diplomaty nezaznamenal,“ řekl týdeníku EURO vysoce postavený úředník českého ministerstva zahraničí. „Víte ale, jak to v Evropě většinou dopadá? Já se obávám, že pokud služba vnější akce nakonec vznikne, tak vedle národních diplomacií… Efektivita a zeštíhlování je něco, co jsem zatím v Evropě nepostřehl. Ale jinak myslím, že v tom lidé tady spíše cítí příležitost pracovat za evropské platy… Ale teď, po referendech ve Francii a Nizozemsku, už nemá moc smysl to řešit…,“ dodal rezignovaně.
Takže osazenstvo Černínského paláce, sídla české diplomacie, zatím jen vyčkává a sleduje, jak se situace vyvine. „Těžko podporovat něco, kde nemáme záruku, že tam budou naši lidi a že jich bude dostatek,“ podotkl jeden z diplomatů.
Evropští političtí lídři by měli v debatě o společné diplomacii pokračovat na nejvyšší úrovni na neformálním summitu v říjnu. Předpokládá se ale, že nejde o prioritu Britů, kteří momentálně určují unijní agendu. Ti se budou daleko více zabývat sociální problematikou a vnitřním trhem. Navíc v Británii panuje názor - zejména mezi velmi vlivnými médii - že vláda si nesmí dovolit budovat něco, co nemá legální základ, něco, co vychází z pohřbené evropské ústavní smlouvy. Dá se proto očekávat, že Britové podle všeho přehrají problém s diplomacií a ministrem zahraničí na Rakušany, kteří budou unii předsedat v prvním pololetí 2006.
