Rozhodnout mohou odpolitizovaní technokraté
Koaliční smlouva mezi ČSSD, KDU-ČSL a Unií svobody-Demokratickou unií obsahuje mimo jiné ustanovení o důchodové reformě. Smluvní strany se zavazují připravit legislativní základ pro celkovou reformu penzijního systému, přičemž zdůrazňují, že průběžný systém financování zůstane zachován. Zároveň se ale ve smlouvě píše o využití výnosů z privatizace ve prospěch penzijní reformy a o podpoře zaměstnaneckého připojištění. Ve srovnání s jinými částmi koaliční smlouvy se zdají být formulace o důchodové reformě dosti vágní a řada komentátorů již zmínila, že se vládní strany shodly pouze na potřebě, nikoli však na konkrétní podobě důchodové reformy.
Odlišnosti.
Nejasnost a částečně i rozporuplnost v koaliční smlouvě je dána programovými východisky jednotlivých stran. Představy o budoucnosti českého systému důchodového zabezpečení se ve volebních programech stran dosti výrazně liší. ČSSD kladla ve svém volebním programu důraz na zachování průběžného financování aby byla zachována mezigenerační solidarita, a na zavedení systému zaměstnaneckého důchodového připojištění. Unie svobody-Demokratická unie jednoznačně prosazovala nahrazení části průběžného financování soukromým důchodovým spořením (a na to je právě třeba využít privatizačních výnosů). Zároveň prosazovala reformu zbylé části průběžně financovaného systému. KDU-ČSL navrhovala zejména parametrické úpravy současného průběžně financovaného důchodového systému, které by následně měly vést k vyšším individuálním úsporám na stáří. Jen pro doplnění: i návrhy nevládních parlamentních stran jsou zcela odlišné. ODS navrhuje zavedení plošného, „občanského“ důchodu ve formě základního zajištění na stáří s tím, že o zbytek se občan musí postarat sám. Naopak třetí nejsilnější parlamentní strana, KSČM, chce dále expandovat současný průběžný důchodový systém zvýšením příspěvků na důchodovou politiku. Chce zavést i zaměstnanecké připojištění, k čemuž také navrhuje využít privatizační výnosy.
Chybí odborný konsenzus.
Zjednodušeně lze říci, že rozpor mezi jednotlivými stranami spočívá zejména v tom, do jaké míry má stát intervenovat, a tím pádem i garantovat důchody občanů, a do jaké míry má stát rozhodování o důchodech ponechat individuální volbě. Rozdílnost v názorech na důchodovou reformu není v České republice nijak nová. Bylo ji možné vypozorovat už ze závěrů dočasné komise Poslanecké sněmovny pro důchodovou reformu (této komisi předsedal současný ministr financí Bohuslav Sobotka). Politické strany zastoupené v posledním parlamentu se nedokázaly dohodnout v podstatě na ničem. Jelikož v současném parlamentu je složení stran obdobné (poměr mezi demokratickými stranami zůstal v podstatě zachován a jediný, kdo výrazně posílil, jsou komunisté), nelze očekávat žádnou výraznou změnu původního postoje parlamentu k této otázce ani nyní. Z čeho vyplývají odlišná stanoviska k tak zásadnímu problému? Za prvé je jasné, že postoje jednotlivých stran jsou dány jejich ideologickou orientací a zároveň zájmy politických skupin, které reprezentují. Levicové strany reprezentující převážně dělnické profese a současné důchodce nejsou pro radikální změny, neboť za současných podmínek jsou jejich voliči většinou čistými příjemci z důchodového pojištění. Naopak nejradikálnější reformy navrhují pravicové strany (US-DEU, ODS), jejichž voliči pocházejí zejména z vyšších příjmových skupin obyvatelstva a jsou často čistými plátci do systému důchodového pojištění. Další možnou odpovědí na příčinu politických sporů kolem důchodové reformy je stále slabý odborný konsenzus o ekonomických a sociálních dopadech reforem.Zdá se, že výhody soukromých důchodových systémů založených na kapitálovém spoření byly v minulosti svými zastánci přeceňovány. Kritika průběžného financování a chvála kapitálového spoření je často odrazem asymetrie mezi současným stavem, jehož negativní aspekty jasně pozorujeme, a stavem hypotetickým, jehož skutečné dopady často nemůžeme nebo nechceme zcela docenit.
Tři faktory.
Novější teoretické studie ukazují, že kapitálové spoření je rovněž závislé na demografickém vývoji a že s procesem stárnutí bude klesat i míra výnosnosti kapitálového systému. Stárnutí obyvatelstva totiž povede k tomu, že těch, kteří si budou kupovat kapitálové produkty penzijních fondů, bude stále ubývat, zatímco těch, kteří naspořený kapitál budou prodávat, aby financovali své spotřební výdaje v důchodu, bude stále více. Nabídka bude převyšovat poptávku, a to se pravděpodobně odrazí i v cenách kapitálu, které budou klesat. Podobně je tomu i s údajně vyšší mírou výnosnosti kapitálového spoření ve srovnání s průběžným financováním. Přestože toto srovnání je dlouhodobý fakt, dobře prokazatelný na mnoha datech, je vždy třeba mít na paměti tři faktory. Za prvé, vyšší výnos u kapitálových fondů je z velké části spojen s jejich vyšší rizikovostí. Za druhé vyplývá z jejich investiční politiky, která do značné míry závisí na konkurenci mezi jednotlivými penzijními fondy. Jak ale ukazují zkušenosti z mnoha zemí, tato konkurence je spojena s vysokými marketingovými a administrativními náklady, čímž se čistá míra výnosnosti podstatně snižuje. Za třetí přechod od průběžného financování ke kapitálovému spoření je spojen se značnými náklady. Tyto náklady závisejí na míře nahrazení průběžného důchodového systému kapitálovým spořením. V plné výši jsou odhadovány až do výše několikanásobku hrubého domácího produktu. Tyto náklady ponese daňový poplatník, a musí být tudíž rovněž odečteny od hrubé výnosové míry kapitálových fondů. Snaha tyto náklady zastírat tím, že budou uhrazeny z privatizačních výnosů je dosti klamná. Ty totiž mohou být použity i na jiné účely. Oběd zadarmo neexistuje.
Kudy vede reformní cesta?
Další argument zastánců kapitálového spoření je, že jeho zavedení by vedlo k vyššímu hospodářskému růstu. Tento růst by měl být nastartován zvýšením míry úspor, rozšířením a prohloubením finančního, zejména nebankovního sektoru, a odstraněním negativních vlivů na nabídku práce. Jak se ale ukazuje, i tyto efekty byly v minulosti často přeceňovány. Jediná země, ve které lze jejich význam empiricky pozorovat, je Chile, kde bylo kapitálové spoření zavedeno již před 20 lety. Jak ale výsledky chilských studií ukazují, přes výrazné hospodářské oživení je velkou otázkou, do jaké míry lze tento hospodářský růst přičítat důchodové reformě.
Nízká míra konsenzu na důchodovou reformu je dána mimo jiné tím, že mezi ekonomy samotnými existují zjednodušující tendence k přimykání se k určitým ideovým proudům. To ale vytváří zásadní dilema: na jednu stranu je jasné, že současný stav důchodové politiky v České republice je neudržitelný, na druhou stranu je velmi těžké najít vhodné vodítko pro reformní cestu. Je zcela evidentní, že rozpor mezi ekonomy je často využíván politiky, kteří používají jen ty argumenty, které jsou jim ideologicky blízké a které najdou odezvu u jejich voličských skupin.
Tento druh sporů je ale pro Českou republiku v současné situaci luxusem. Co je pro důchodovou reformu nejvíce potřeba, jsou data a empirické zkušenosti z reformních zemí a jejich objektivní vyhodnocení. Přes všechnu složitost ekonomických aspektů reformy, existuje řada zcela zjevných výnosů a nákladů, a o nich je třeba explicitně mluvit. Politici musí mít odvahu říct voličům, že nelze mít zároveň nízký věk pro odchod do důchodu, nízké příspěvkové sazby a vysoký důchod. Rovněž je třeba skoncovat s bezobsažným slovíčkařením typu „musíme zachovat mezigenerační solidaritu“ (a proto musíme udržet průběžný systém). Co znamená mezigenerační solidarita průběžně financovaného systému? Všichni ti, kdo o ní tak často mluví, by měli jasně říci, že generace dnešních kojenců a nenarozených budou muset splácet dluhy vytvářené každoročními deficity právě onoho současného „mezigeneračně solidárního“ důchodového systému. Brát ohled na naše děti a vnuky není mezigenerační solidarita?
Polský vzor.
Je potřeba také najít alespoň základní, ale o to výraznější shodu mezi ekonomy na toto téma a tuto shodu „prodat“ politikům. Teprve pak se mohou hledat cesty k vytváření širokého politického konsensu. Ze zahraničních zkušeností se lze poučit, jak k takovým procesům v minulosti docházelo. Například v USA byla poslední velká reforma z roku 1983 provedena za základě doporučení Národní komise pro reformu sociálního pojištění (National Commission on Social Security Reform). V této komisi zasedlo kromě senátorů a členů Sněmovny reprezentantů i několik ekonomů a penzijních odborníků (jejím předsedu byl tehdy Alan Greenspan).
Inspiraci je ale možné hledat i v Polsku, v zemi, která je nám bližší, jak geograficky, kulturně a historicky, tak hospodářsky a politicky. Polsko provedlo poměrně zásadní reformu v roce 1997 a konsenzus o této reformě je přes všechny její nedostatky stále relativně silný (narozdíl například od Maďarska). Polsko se při cestě hledání konsenzu rozhodlo zavést zvláštní Úřad vládního zmocněnce, který působil střídavě pod ministerstvem práce a sociálních věcí a pod úřadem premiéra. Tento zmocněnec dokázal z velké části odpolitizovat problém důchodové reformy a najít přijatelné řešení. Míra kompromisu se ukázala i v postupu schvalování reformy polským parlamentem, kdy první část reformních zákonů byla schválena pravicovým parlamentem a druhá část levicovým, a to vše v rámci jedné reformní koncepce.
Mnohým se budou tyto „technokratické“ návrhy jistě zdát naivní a nedomyšlené. Je ale známo, že mnoho zemí se rozhodlo dát alespoň část svých základních hospodářskopolitických funkcí do rukou odpolitizovaných technokratů. Jedním z nejlepších příkladů tohoto postupu je peněžní a měnová politika, která je v mnoha politicky prosperujících zemích zcela v rukou nezávislých centrálních bank. Proč bychom nemohli něco podobného udělat s důchodovou reformou?
