METODICKÉ POKYNY Ministerstvo financí vydává metodické pokyny, jejichž cílem je upřesnit nejasné zákony a sjednotit postupy podřízených úředníků. Jenže jakou právní závaznost vlastně tyto pokyny mají? Rozdílné názory jednotlivých finančních úřadů a nepřesnosti v zákoně se ministerstvo financí snaží sjednocovat metodickými pokyny.
METODICKÉ POKYNY Ministerstvo financí vydává metodické pokyny, jejichž cílem je upřesnit nejasné zákony a sjednotit postupy podřízených úředníků. Jenže jakou právní závaznost vlastně tyto pokyny mají?
Rozdílné názory jednotlivých finančních úřadů a nepřesnosti v zákoně se ministerstvo financí snaží sjednocovat metodickými pokyny. Po vertikální linii putují tyto dokumenty z ústředí přes finanční ředitelství až k finančním úřadům.
Metodické pokyny řady D jsou přístupny široké veřejnosti, mimo jiné na webu ministerstva financí. Oproti tomu řada DS je určena jenom pro potřebu úředníků a není tedy dostupná daňovým poplatníkům - jedná se o jakési interní pokyny, definující a sjednocující formální postupy.
„Nadále chceme zkvalitňovat systém metodického řízení, v jehož rámci se vydávají závazná pravidla řady D. Tedy těch pokynů, s nimiž je možné seznámit daňového poplatníka či poradce,“ slibuje náměstkyně ministra financí Dana Trezziová.
Profit požádal o stanovisko také Komoru daňových poradců. „Praxe většinou metodické pokyny vítá s tím, že postupy správců daně v rozporu s nimi jsou velmi ojedinělé,“ říkají její členové Jiří Nesrovnal (vedoucí sekce daně z příjmů právnických osob) a Radek Lančík. „Ministerstvo financí oficiálně vychází z toho, že pokud bude poplatník postupovat podle pokynů, neměl by se dostat do sporu se správcem daně,“ dodávají.
Také náměstkyně Trezziová věří, že metodické pokyny slouží nejen podřízeným úřadům finanční správy, ale i podnikatelům k lepšímu využití právních norem.
JEN INTERNÍ PŘEDPISY Jenže metodické pokyny nejsou ani zákonem, ani podzákonnou normou (jako například nařízení vlády či vyhlášky ministerstev). Teoreticky vzato jsou tedy závazné pouze jako interní předpis pro zaměstnance ministerstva, nikoliv pro daňové poplatníky.
„Tyto pokyny nelze považovat za jakýsi veřejný příslib uplatnění určitého postupu v daňovém řízení,“ potvrzuje Dita Šulcová ze společnosti TACOMA TAX Consulting. Finanční úřady mají svou samostatnou pravomoc, působnost a tedy i odpovědnost a metodickými pokyny se nemohou řídit v případech, kdy je výklad v nich uvedený v rozporu se zákonem.
Otázkou tedy je, zda by nebylo účinnější i právně čistší řešit případné výkladové spory namísto metodických pokynů raději zpřesňující novelou příslušného zákona. „Metodický pokyn je pochopitelně vždy omezen na výkladové nejasnosti zákona. Tam, kde ale výklad dikce zákona nepřipouští, a přitom dané ustanovení není zcela jednoznačné, nezbývá než iniciovat změnu textu zákona,“ připouští Trezziová.
Zároveň však vysvětluje, proč jsou daňové zákony tak složité. „Všechny vlády usilují o zjednodušení legislativy. V praxi má ovšem každá z nich svou politiku a priority, které se odrážejí i v daňových zákonech. Zohledňování určitých skupin poplatníků nebo oblastí ekonomického chování vede k tomu, že daně jsou stále složitější,“ říká.
„Jelikož publikované výklady ministerstva financí nejsou právně závazné, bylo by vhodnější vydávat k provedení daňových zákonů vyhlášky,“ domnívá se Šulcová. „To však v současné době není možné, neboť daňové zákony příslušné zmocnění k jejich vydání neobsahují,“ dodává.
SPRÁVNÍ PRAXE ÚŘADY ZAVAZUJE Jakou závaznost tedy mají takzvané metodické pokyny ministerstva, které zpřesňují některé (neurčité nebo nejasné) zákony? „V obecné rovině jsou tyto metodické pokyny samozřejmě právně nezávazné, což několikrát taktéž zaznělo v rámci rozsudků, zabývajících se daňovou problematikou. Na druhé straně vyslovil Nejvyšší správní soud právní názor, že i když jdou tyto pokyny nad rámec zákona, ale ve prospěch daňových subjektů, zakládají takzvanou správní praxi, kterou jsou finanční úřady obecně vázány. „Soud tak rozhodl konkrétně v souvislosti s pokyny D-125 a D-144, upravujícími délku některých daňových řízení,“ upřesňují poradci Nesrovnal a Lančík.
„Jestliže se správní praxe vytvořila, nemůže se od ní správní orgán v jednotlivém případě odchýlit, neboť takový jeho postup by byl libovůlí, která je v právním státě nepřípustná - viz článek 1 odst. 1 Ústavy České republiky,“ uvádí se v rozsudku Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 2 Ans 1/2005 ze dne 28. dubna. Správní orgán je tedy vázán správní praxí (pokud se vytvořila) i v případě, že mu zákon dává prostor pro uvážení. Opačný postup by byl nejen libovůlí, ale také neodůvodněně nerovným zacházením (s různými poplatníky ve shodné situaci).
Od správní praxe je přesto možné se odchýlit, avšak zásadně pouze pro futuro, z racionálních důvodů a pro všechny případy, kterých se určitý postup dotýká. „Je tedy nepochybně možné změnit pokyny D-125 a D-144, a stanovit tak pro uzavírání vytýkacích řízení jiné lhůty a jiné podmínky jejich uplatnění, nebo nestanovit lhůty žádné. Ovšem něco takového může platit pouze do budoucna. Změna či zrušení lhůt by tedy nemohla zpětně ospravedlnit dřívější porušení povinnosti rozhodovat ve lhůtách podle těchto pokynů,“ vysvětlují daňoví poradci.
NE POVINNOSTEM NAD RÁMEC ZÁKONA Oslovení odborníci se však shodují, že by ale metodické pokyny rozhodně neměly stanovovat poplatníkům povinnosti nad rámec zákona.
Informace Profitu sice ukazují, že takové případy jsou řídké, ale pokud se již vyskytnou, mají pracovníci finančních úřadů dávat těmto metodickým pokynům přednost před zákonem. „Je to interní předpis ministerstva jako našeho zaměstnavatele. Někteří kolegové si myslí, že je tedy důležitější než zákony,“ vysvětlil Profitu pracovník jednoho z finančních úřadů, který si nepřál být jmenován.
V takovém případě poplatníkovi nezbývá než se obrátit na soud a čekat na výsledek dlouhého sporu. Případný rozpor pokynu by přitom s velkou pravděpodobností nemohl rozhodnout Ústavní soud, který jinak může zrušit například protizákonnou vyhlášku nebo nařízení vlády. Důvodem je již zmíněná skutečnost, že metodický pokyn vlastně není ani podzákonným předpisem, ale pouze v zásadě nezávazným interním předpisem ministerstva. Poplatník by nicméně mohl u Ústavního soudu napadnout konkrétní rozhodnutí finančního úřadu, vydané na základě „nesprávného“ metodického pokynu. „Myslím však, že i kdyby soud rozhodl o rozporu pokynu se zákonem, nemohl by poplatník paušálně požadovat odškodnění - protože občan je povinen se řídit zákony a nikoli pokyny,“ domnívá se Tomáš Barták, ředitel sekce ekonomiky a účetnictví Svazu průmyslu a dopravy.
O ODŠKODNÉ NUTNO ŽÁDAT SAMOSTATNĚ Slabé postavení metodických pokynů v právním řádu má pro poplatníky ještě jeden nemilý důsledek: Přestože by soud rozhodl o rozporu konkrétního pokynu se zákonem, mohl by po ministerstvu žádat odškodné jen ten poplatník, který vyhrál konkrétní spor. To souvisí i s tím, že na evropském kontinentě neplatí precendenční právo, takže ani výrok Nejvyššího správního soudu v určitém případě není automaticky aplikovatelný pro další podobné spory, byť by byly prakticky shodné.
„Posuzování již proběhlých řízení je věcí individuálního posuzování a procesní situace takových řízení,“ odmítá plošné odškodnění náměstkyně Trezziová. Pokud tedy podnikatel zjistí, že soud zamítl určitý postup finančních orgánů kvůli rozporu se zákonem, musí se o náhradu škody soudit s úřadem individuálně.
Jenže poplatník často ani nemůže prokázat, že byl poškozen právě metodickým pokynem. Finanční úřady totiž prakticky nejsou povinny svá rozhodnutí zdůvodňovat, a tedy ani uvést právní normy, na jejichž základě ke spornému rozhodnutí dospěly. Navíc metodické pokyny řady DS jsou určeny pouze pro vnitřní potřebu finanční správy, takže poškozený poplatník o jejich existenci ani neví.
Nesprávná je také praxe, kdy ministerstvo ponechává vadný metodický pokyn v platnosti i poté, co soud v určitém individuálním rozsudku prohlásil postup podle daného metodického pokynu za neplatný.
