MR. REGULÁTOR

V síťových odvětvích zatím nelze nové nové úřady považovat za nezávislé

Je určitým paradoxem, že s pokračující deregulací české ekonomiky roste počet nejrůznějších regulačních institucí. Jen za poslední rok vznikly čtyři autonomní státní úřady, které mají sílu výrazným způsobem ovlivňovat chod podnikové sféry: Český telekomunikační úřad, Státní zemědělský intervenční fond a naposledy Energetický regulační úřad, na ministerstvu financí nově působí samostatný Úřad státního dozoru v pojišťovnictví a penzijním připojištění. Přičteme–li k tomu třeba ještě bankovní dohled v ČNB, Komisi pro cenné papíry, Drážní úřad, Úřad pro ochranu hospodářské soutěže či trochu svébytnou Radu ČR pro rozhlasové a televizní vysílání, výsledkem je již úctyhodná regulační mašinérie. Většina nových institucí vznikla oddělením nejrůznějších odborů ministerstev a mají být reakcí na požadavky Evropské unie. Činnost regulačních orgánů se dotýká podnikatelské sféry i občanů často bezprostředněji než působení ministerstev. Nepříliš viditelné instituce přidělují a odnímají firmám licence k provozování činnosti, pokutují hříšníky a namnoze rozhodují o cenách služeb. I proto je tolik důležité, aby jejich rozhodování bylo nestranné a vyvážené, nezávislé na aktuální politické moci i na firmách, jejichž činnost je předmětem regulace. Pouze takový orgán si může získat potřebný respekt a přispět ke zlepšení poměrů v dozíraném resortu. O které z regulačních institucí to však lze bezpečně tvrdit? O regulátorech se nyní nejvíce hovoří hlavně v souvislosti se síťovými odvětvími, energetikou a telekomunikacemi. Svou činností by měli zásadní měrou přispět k náhradě dosud monopolního prostředí konkurenčním, odstranit přirozené překážky pro vstup nových firem na trh. Regulací k sebezničení. Český telekomunikační úřad (ČTÚ), který je samostatným správním úřadem pro oblast telekomunikací od poloviny loňského roku, má na svém webu heslo „Regulací k deregulaci . Chce tak zřejmě říci, že pokud bude fungovat dobře, v budoucnu by se jeho působení na trhu mělo spíše utlumovat. Někdejší ministr hospodářství Karel Dyba k této myšlence dodává, že by jednou takového regulačního úřadu ani nemuselo být třeba. „Pokud vím, tak v některých zemích, jež jsou v deregulaci dále než my, existují úvahy, že by se později instituce, jako je ČTÚ, mohly stát pouze určitými odděleními v rámci antimonopolních úřadů, naznačuje, kam až by se tato myšlenka mohla ubírat. Předseda ČTÚ David Stádník v takových slovech ovšem vidí hudbu daleké budoucnosti a připomíná, že úřad bude muset i nadále dohlížet minimálně na tři telekomunikační oblasti: ceny základních služeb, přidělování telefonních čísel (číslovací plán) a frekvenčních pásem (u bezdrátové komunikace). U všeho ostatního si i on představuje postupný útlum. Telefonní liberalizace ohrožena. Aktuální stav je ale takový, že ČTÚ je i telekomunikačními firmami spíše nabádán ke zvyšování svých zásahů, protože ohlášená liberalizace v oblasti pevné hlasové služby se jaksi zasekla. Noví alternativní operátoři (Aliatel, Contactel, GTS a tak dále) se s dominantním Českým Telecomem stále nemohou dohodnout na některých důležitých podmínkách vzájemného propojení sítí a žádají ČTÚ, aby jejich spory rozřešil. Úřad již vydal 12. ledna výměr o propojovacích cenách, ale objevují se další a další problémy. Předseda Stádník netuší, jak dlouho to může pokračovat. Vadí mu, že loni přijatý telekomunikační zákon ČTÚ neumožňuje přímo asistovat u obchodních jednání o propojení, a nemůže tak některé rozdílné pohledy firem rozsoudit „za pochodu . Rozpory vyplouvají na povrch až po čtyřech měsících od zahájení propojovacích debat a kýžený konkurenční boj je stále v nedohlednu. Snaha by tu byla. Dosavadnímu působení ČTÚ asi nelze upřít snahu o vyváženost. Mluvčí Českého Telecomu Vladan Crha míní, že úřad se určitě snaží být „nestranný a spravedlivý . Souhlasí s ním i konkurence: „Každopádně se snaží být objektivní, to mu nikdo nemůže upřít. Zatím ale není moc silný. Nemá hlavně tolik kvalifikovaných lidí, kolik by asi potřeboval, komentuje dosavadní počínání ČTÚ Oldřich Zapletal, ředitel pro vnější vztahy společnosti GTS, jedné z těch, které chtějí soutěžit s Telecomem. „Pokud je regulátor slabý, obvykle začne trh regulovat nejsilnější firma. Těchto důsledků se bojíme, varuje Zapletal. Otázkou je, nakolik je úřad nezávislý. Opticky určitě ano – odstěhoval se z budovy ministerstva dopravy a spojů v centru Prahy do Vysočan. V praxi jisté pochybnosti existují. Například hned v úvodu své činnosti dostal ČTÚ od vlády politický úkol prodat čtyři licence na provozování mobilního sytému UMTS „minimálně za dvacet miliard korun, což ale velmi zřetelně determinuje jeho rozhodování ve věci. Nezávisle nepůsobí ani fakt, že předseda úřadu je jmenován vládou na návrh ministra dopravy a spojů či že předává materiály do vlády prostřednictvím resortního ministra. Je tak stále cítit jistý prvek podřízenosti. „Evropskou unii ale nejvíce zajímá, za jakých okolností může být předseda úřadu funkce zbaven, ne kdo jej jmenuje. Odvolán může být jen po spáchání trestného činu, či pokud je nemocný, namítá náměstkyně ministra dopravy Marcela Gürlichová. Exministr Karel Dyba si myslí, že právě na osobě šéfa regulačního úřadu a jeho osobní odvaze bude nejvíce záležet, jaký si instituce získá respekt. Dyba je přesvědčen, že Stádník v sobě odvahu má. Dráha státní, závislosti více. Je pravdou, že v tomto směru je „papírově ještě méně nezávislým regulátorem Drážní úřad – instituce, která kromě řady dalších činností vydává licence novým dopravcům. Jde sice o samostatný orgán státní správy, zřízený ze zákona o drahách, ale je ministerstvem dopravy a spojů metodicky veden a z jeho rozpočtu financován, ředitel úřadu je jmenován ministrem. Tento model funguje od poloviny devadesátých let. „Drážní úřad není možná tak nezávislý jako telekomunikační či energetický, ale odpovídá požadavkům Evropské unie a bude vyhovovat i pro chystanou transformaci Českých drah, soudí náměstek ministra dopravy Pavel Stoulil. Intimnější vazby mezi ministerstvem a regulátorem mohou být dány tím, že odvětví železniční dopravy je oproti telekomunikacím téměř výhradně ve státních rukou a stát si v něm chce své zájmy ohlídat. Kupodivu však i soukromí dopravci jsou s nynějším řešením spokojeni. „Kromě několika banálních administrativních problémů není případ, že bychom si na Drážní úřad mohli stěžovat. Z našeho pohledu rozhodoval vždy přísně nestranně. Tím ale netvrdím, že jiní dopravci či výrobci kolejových vozidel nemohou mít odlišný názor, říká Jan Šatava, ředitel soukromé dopravní společnosti Jindřichohradecké místní dráhy. Ani ředitel drážního úřadu Tomáš Stone si na nedostatek nezávislosti a pravomocí nestěžuje: „Nikdy na nás nebyly činěny žádné politické či ekonomické tlaky. Myslím si, že i nynější rozdělení kompetencí je vyhovující. Šéf úřadu nepovažuje za nutné, aby se například u nich rozhodovalo o cenách v železniční dopravě (jak to mohou činit ostatní síťoví regulátoři). „Myslím si, že ministerstvo financí má v těchto věcech více zkušeností. Spolu se svým náměstkem Pavlem Skálou ředitel Stone upozorňuje na to, že problém regulace na dráze není nijak zásadní, protože kapacita dopravní cesty je vzhledem k citelnému poklesu přepravních výkonů po roce 1989 nevytížena a ani provozování železniční dopravy nepatří k atraktivním podnikatelským oborům. Vážnější konkurenci pro České dráhy představují vlastně pouze dva alternativní dopravci: OKD–Doprava a Viamont. Vstup nových firem na trh znesnadňuje i nedostatek vhodných kolejových vozidel, zejména lokomotiv. Tato situace se může radikálně změnit až se vstupem silných zahraničních dopravců. Špatný začátek energetiků. Nejmladší z nezávislých síťových regulátorů, Energetický regulační úřad (ERÚ), začal fungovat od 1. ledna tohoto roku. Jeho první kroky nebyly nej–šťastnější a základní předpoklad fungování instituce – její nezávislost – byl zpochybněn. Předsedkyně úřadu Jana Novotná usedla do křesla regulátorky bez výběrového řízení (porovnatelný předseda ČTÚ David Stádník řízením prošel). Jmenování si ve vládě vynutil někdejší nadřízený Novotné, ministr Miroslav Grégr (EURO 1/2001). Také první cenový výměr ohledně předávacích cen (EURO 5/2001) evidentně zvýhodňuje dominantní elektrárenskou společnost ČEZ, jejíž privatizaci ministerstvo průmyslu připravuje. Minulý čtvrtek navíc Novotná nečekaně rezignovala (více na straně 12). Nově založený úřad tvrdí, že jeho premiérové rozhodnutí nebylo diktátem ministerstva průmyslu. „Na stanovení letošních předávacích cen včetně kritizované výše poplatků za systémové služby jsme se museli připravit už vloni koncem roku. Navíc jde o novou konstrukci cen a teprve trh ukáže, zda jsou nastaveny správně, nebo zda je budeme muset v příštích letech korigovat, vysvětluje ředitel sekce regulace ERÚ Blahoslav Němeček. Porodní bolesti. Jana Novotná, jejíž funkční období bylo v zákoně stanoveno na pět let (předseda ČTÚ na čtyři roky), připustila, že s nezávislostí to bude zpočátku těžké. Už proto, že instituce, která má dohlížet nad rovnými podmínkami podnikání v elektroenergetice, plynárenství a teplárenství, bude ještě několik let určovat ceny energií pro konečné zákazníky. U elektřiny pro domácnosti to bude podle vládního rozhodnutí až do roku 2006 a u ceny plynu ještě o dva roky déle. „Regulátor má nezávislost, ale musí se samozřejmě pohybovat v rámci vládní energetické politiky a brát ohled i na sociální dopady, vysvětluje dnes již bývalá předsedkyně Novotná. Kalifornský syndrom. Každý další předseda ERÚ se bude pohybovat na tenkém ledě. Polský regulační šéf si vloni během prvního roku svého působení vysloužil kritiku energetických firem i vlády, která se jej dokonce pokusila třikrát odvolat. Českého předsedu chrání energetický zákon ustanovením, že ho kabinet může odvolat pouze z důvodu „nemoci, hrubého porušení povinností, na základě pravomocného rozsudku soudu, nebo vzdá–li se funkce . Ani dobrá vůle regulátora a jeho striktní postoj vůči účastníkům trhu se však nemusí setkat s úspěchem. Jako učebnicový příklad „přehřáté regulace nepochybně vstoupí do dějin letošní události v Kalifornii (EURO 4/2001). Náhlá tma v půl milionu domácností má své příčiny v tvrdé regulaci, kvůli níž se kalifornská elektrárenská soustava včas nepřipravila na rostoucí spotřebu energie. Regulační zásahy se soustředily na snižování nákladů a prodejních cen výrobců a distributorů. Silné omezení jejich zisků vedlo nakonec k tomu, že se v Kalifornii v posledních letech nenašel investor, který by byl ochoten začít s rozšiřováním kapacit nebo vybudovat novou elektrárnu. Rozhozené teplo. Příklady špatné regulace ovšem není třeba hledat až za oceánem. V Česku je jím dosavadní postup uvolňování cen tepla. Probíhal rychleji než u konkurenčních energií, tedy elektřiny a plynu, a výsledkem jsou neuvěřitelné rozdíly cen pro konečné spotřebitele. Od 200 korun za gigajoule u nejlevnějších dodavatelů tepla až do 500 korun u těch nejdražších! Tento rozdíl se vytvořil už v první polovině devadesátých let, a to během ani ne dvouletého období a pod „regulačním dohledem státu. Od roku 1993 začala vláda teplo pro domácnosti dotovat ze státního rozpočtu. Obrovské několikamiliardové dotace se s rostoucí cenou pro spotřebitele postupně snižovaly a poslední se vyplácely za rok 1999. Systém tak sice splnil úkol zmírnění dopadů uvolňovaných cen, ale měl jednu podstatnou chybu: málo účinnou kontrolu a regulaci na straně dodavatelů tepla, kteří si mohli do svých cen promítnout i zcela neefektivně vynaložené náklady. Výrobci a dodavatelé sice podléhali kontrolám v rámci věcného usměrňování, v němž si mohli do cen zahrnout pouze oprávněné náklady a přiměřený zisk, ani to však nepřiměřenému růstu nezabránilo. Mnohé firmy naopak využily příležitosti a náklady – a s nimi i cenu – zvyšovaly například zbytečnými nebo ekonomicky problematickými investicemi. Protože hrozilo, že náklady firem neustále porostou, zařadilo ministerstvo financí (tehdejší státní regulátor) další regulační prvek. Od roku 1996 se každoročně vyhlašuje, o kolik procent si mohou dodavatelé tepla zvýšit ceny. Protože pro všechny platí stejné číslo (vloni to bylo 3,5 procenta), byl tím ale zakonzervován i rozdíl v cenách, tedy oněch zmíněných 200 nebo až 500 korun za gigajoule. Omezovat jen drahé teplárny. Generální ředitel největší teplárenské firmy, Pražské teplárenské, Luboš Pavlas se domnívá, že regulaci bude možné časem v teplárenství zrušit. „Jakmile se narovnají ceny konkurenčních energií, tedy elektřiny a plynu, není důvod k dalším kontrolám cen tepla, míní. Jeho firmu, která má ceny mírně nad 200 korunami za gigajoule a řadí se jimi pod celostátní průměr, kontroluje finanční úřad každý rok. „Navrhujeme, aby se kontroly týkaly jen firem, které mají ceny nad 350 korun za gigajoule, vybízí Pavlas. Blahoslav Němeček z Energetického regulačního úřadu se této myšlence nebrání, upozorňuje však, že úřad musí i nadále na teplárenství dohlížet. „ERÚ je tady i proto, aby zabránil zbytečnému plýtvání. Tedy například tomu, aby se v obci, v níž je zaveden plyn, budovaly ještě sítě pro dálkové topení, vysvětluje. Nový úřad pro vodu? Mechanismus věcného usměrňování a kontroly ze strany finančních úřadů se od roku 1992 uplatňuje i ve vodárenství. A také tam, jak se zdá, spotřebitele před monopolem jediného dodavatele dostatečně nechrání. Poslední události kolem privatizace Pražských vodovodů a kanalizací, kdy stát uklidňoval obavy obyvatel Prahy z růstu cen vodného a stočného právě argumenty o dokonalém mechanismu ochrany spotřebitelů, vedly (EURO 4/2001) občanské iniciativy k výzvě, aby se i pro vodu vytvořil nezávislý regulační úřad. „Chceme se zasadit, aby i v České republice vznikl řádný a fungující veřejný regulátor, uvádí se ve výzvě Sdružení odběratelů vody zveřejněné minulý týden. Ředitel odboru vodohospodářského rozvoje ministerstva zemědělství Jan Plechatý se však domnívá, že ve vodárenství není regulátora třeba. Dohled nad cenami mají s výjimkou jediné vodohospodářské společnosti (Severomoravských vodovodů a kanalizací) města a obce, které jsou majiteli sítí. Samy si tedy skrze nájemné určují, jaké bude v regionu vodné a stočné. Za naprosto nedostatečný ovšem považuje tento mechanismus Pavel Policar, vodárenský poradce a bývalý ředitel britské Welsh Water. „Každý vodař a praktik od úrovně ředitele závodu ví velmi dobře o slabinách a neefektivitě současného systému a také jich umí patřičně využít, říká. Systém, který funguje v České republice, byl podle jeho mínění nouzovým řešení vhodným pro uvolnění cen v roce 1992. Od té doby se ovšem vůbec nevyvíjel a nyní nejenže nechrání spotřebitele, ale je demotivační i pro firmy. „Nevede je ani k úsporám nákladů, ani k rozumným investicím, tvrdí Policar. S nutností reformy souhlasí i Plechatý. Tvrdí ovšem, že větší ochranu přinese spotřebitelům nový zákon o vodovodech a kanalizacích, v němž budou definovány povinnosti dodavatelů vůči konečným zákazníkům. Pro kontroly hospodaření a lepší orientaci měst a obcí by pak měl sloužit odborný technický audit. Návrh zákona už prošel prvním čtením v Poslanecké sněmovně.