DANIEL TRNKA:Od začátku příštího roku bychom se měli dočkat kvalitnějších návrhů zákonů. „Ministerstva začnou povinně vyhodnocovat dopady nových předpisů,“ říká Daniel Trnka, ředitel odboru reformy regulace a kvality veřejné správy na ministerstvu vnitra.
DANIEL TRNKA: Od začátku příštího roku bychom se měli dočkat kvalitnějších návrhů zákonů. „Ministerstva začnou povinně vyhodnocovat dopady nových předpisů,“ říká Daniel Trnka, ředitel odboru reformy regulace a kvality veřejné správy na ministerstvu vnitra.
Od začátku roku 2007 se má příprava zákonů ve vládě povinně řídit systémem RIA (Regulatory Impact Assessment), česky překládaného jako hodnocení dopadů regulace. O co přesně jde?
Hodnocení dopadů regulace je jedním z důležitých nástrojů pro zvyšování kvality právního prostředí. Aby přijímané normy zbytečně nekomplikovaly život, budou muset před schválením projít podrobnou analýzou. Ta sestává z definice problému, který má být vyřešen, a cíle, k němuž se má dojít, a dále z navržení variant řešení.
Možným řešením je přitom i takzvaná nulová varianta - tedy co se stane, když nebude přijata žádná norma. Pak dojde ke zhodnocení všech variant a k odůvodněnému výběru té nejvhodnější.
Na koho se tato povinnost má vztahovat?
Povinnost zhodnotit předem všechny dopady regulace je na předkladateli zákona, tedy typicky na příslušném ministerstvu.
ORIA se hovoří už delší dobu. Dosud neplatila?
Už od dubna 2005 běží pilotní fáze.
Dosud ale mohli navrhovatelé vše odbýt jednou větou, že „připravovaná norma nemá žádný dopad na podnikatelské prostředí“, i když to mnohdy nebyla pravda. V pilotní fázi bohužel chyběla nějaká silná kontrola, tedy konkrétní člověk ve vládě, který by vracel zákony, které nejsou pořádně připraveny nebo vyhodnoceny. Přesto jsme se snažili alespoň upozorňovat příslušná ministerstva. Po spuštění ostrého provozu, tedy už za pár dnů, to má fungovat lépe? Bude závazná jasná metodika, provázaná i s legislativními pravidly vlády. Její součástí je v podstatě i šablona, jak by hodnocení mělo být zpracováno. Jenže ani legislativní pravidla, která si vláda sama schválila, často nejsou dodržována. Bude tu - ohledně RIA - nějaká kontrola? Bude tam i naše stanovisko. To půjde do vlády jako součást materiálu. Takže pokud tam bude rozpor, získá vláda jasnou informaci, že dopady nebyly vyhodnoceny v souladu s metodikou a tudíž dostává nekvalitní podklady. Naším přáním je, abychom časem mohli ty materiály vracet navrhovatelům. Posílí se také kontrola veřejnosti? Ano. Součástí RIA je povinnost už od začátku konzultovat návrh předpisu s dotčenými subjekty. Připravujeme pro to zvláštní metodiku. Mimo jiné: Než půjde návrh do vlády, bude zveřejněn na internetu, včetně vyhodnocení dopadů. Takže každý se bude moci podívat, jak vyhodnocení proběhlo. Takže už od 1. ledna budou veškeré návrhy, které půjdou do vlády, přístupné na internetu? Nevím, jestli se to stihne schválit a zavést hned od 1. ledna, ale určitě někdy začátkem roku by to mělo začít fungovat. CÍTÍME VĚTŠÍ POLITICKOU PODPORU Legislativa je podle odborníků nekvalitní i proto, že tu vládne přílišný rezortismus. Ministerstva spolu málo komunikují. Váš odbor dosud působil na Úřadu vlády, teď se ale vrací pod ministerstvo vnitra. Nebojíte se toho rezortismu?
Ano, trochu se toho bojím. Když se připravoval ten přesun, tak jsme uváděli i tyto argumenty. Je pravda, že Úřad vlády má lepší pozici, koneckonců i proto tam náš odbor před pár lety přešel právě z ministerstva vnitra. Na druhou stranu je ale pro nás teď nadějné, že jak náměstek ministra vnitra Zdeněk Zajíček, tak ministr Ivan Langer i přímo premiér Mirek Topolánek považují naši agendu za svoji prioritu a slíbili nám politickou podporu.
Předchozí vlády, vedené sociální demokracií, vaše činnost tolik nezajímala? Této činnosti se věnuji už od roku 1998. Samozřejmě, že naše odborná práce nejde oddělit od politického dění. Za těch dřívějších vlád jsme se spíš sami snažili prezentovat a prosadit naše projekty. Bylo to trošku obtížné, protože politická reprezentace o to nejevila zas tak velký zájem, i když samozřejmě deklarovala, že právní prostředí je potřeba zjednodušit. Teď poprvé máme pocit, že se naše názory shodují, a že budeme plnit celkem jasně dané politické zadání. Proč jste součástí právě ministerstva vnitra?
Ministerstvo teď bude mít na starosti všechny reformní agendy, včetně elektronizace veřejné správy a podobně. Vše má být pod jednou střechou v rámci provázaného programu. Souvisí to i s přechodem činnosti ministerstva informatiky na vnitro. S projekty na jednodušší právní prostředí ale nyní přichází třeba ministr průmyslu a obchodu Martin Říman nebo premiér Mirek Topolánek. Nejde o tříštění sil? Iniciativy, které před pár dny představil pan premiér, třeba web www.panepremiere. cz a projekty ohledně efektivnějšího fungování veřejné správy, jsou naprosto v souladu s tím, co chceme dělat my. S think-tankem eStat, který Topolánkem prezentované projekty připravil, spolupracujeme. Co se týče ministerstva průmyslu a obchodu, to jsou iniciativy týkající se čistě podnikatelského prostředí. I s nimi spolupracujeme. Chceme vytvořit nějaké koordinační struktury. Několik iniciativ směřuje i k takzvanému legislativnímu stop stavu. Asi nejznámější je návrh senátorky Soni Paukrtové, podporovaný i Hospodářskou komorou. Jak se na jejich snahu snížit počet zákonů a sjednotit ty, které k sobě logicky patří, díváte?
Připravujeme strategii zlepšování regulace, což by měl být takový základní program na následujících šest let. Chceme pro to využít i evropské fondy. A jedním z problémů, na které ukazujeme, je právě ta roztříštěnost a nejednoznačnost práva. Vítáme tedy všechny iniciativy, které mají za cíl zlepšení právního prostředí. Otázkou je, je-li zrovna tento návrh politicky průchodný.
A vy sami dáváte nějaké návrhy, které přebytečné předpisy zrušit nebo sjednotit?
Bohužel není v našich silách to dělat sami. Spíš bychom rádi ty procesy nějak nastartovali a pomáhali je koordinovat. K tomu pomůže i zmíněná RIA. Mimo jiné obsahuje povinnost vyhodnotit existující právní prostředí a návaznost na další platné regulace. Díky analýze vyplyne, k čemu se dá nový předpis logicky připojit, místo aby se dělaly další novely novel.
Chystáte nějaké zjednodušení u předpisů, které se týkají přímo působnosti ministerstva vnitra?
Ano, například u správního řádu. Už připravujeme plán, jak by se měla všechna ustanovení, popisující různé správní procedury, sjednotit do jednoho kodexu. Abychom jako dosud neměli sice správní řád, ale vedle něj plno specifických zákonů pro různá správní řízení.
ÚPLNÁ ZNĚNÍ BY MĚLA BÝT DOSTUPNĚJŠÍ
Často píšeme o nedostupnosti aktuálních znění důležitých předpisů. Ve Sbírce zákonů mnohdy vyjde jen samotná novela, nebo dokonce ukrytý přílepek k nesouvisejícímu zákonu. Podnikatelé nemají šanci vidět ihned normu tak, jak platí po novele.
Je to problém, který si uvědomujeme. Rádi bychom iniciovali změnu, ale je to ve stadiu zrodu. Mělo by to být obsahem té naší strategie.
Chápu, že v tištěné Sbírce zákonů je finančně náročné zveřejňovat vždy úplná znění. Proč to ale nejde na oficiální internetové stránce Sbírky na webu ministerstva vnitra?
Takové řešení by samozřejmě bylo ideální. Aby se na webu vedle novely objevila ještě celá norma tak, jak vypadá po novele. Ale k tomu je potřeba i změna zákona o Sbírce zákonů, takže nepředpokládám, že by se to uskutečnilo v nějaké krátké době. Je k tomu potřeba širší politická dohoda.
Ale na potřebě dostupnějších zákonů se snad shodnou všechny strany. Tak v čem je problém?
Ano, také doufám, že si náš návrh vezmou politici za svůj. Problém je v tom, že někteří konzervativní právníci se občas brání používání moderních informačních a komunikačních technologií. Když slyší o něčem takovém, tak jim vstávají vlasy hrůzou na hlavě a dělají všechno pro to, aby to mohli blokovat.
Kdo konkrétně třeba patřil mezi odpůrce těch novinek?
Některé věci se nám nepodařilo prosadit třeba přes bývalého ministra a předsedu legislativní rady vlády pana Pavla Zářeckého.
Zatím platí, že na vašem webu musí být v elektronické podobě přesná kopie tištěné Sbírky. Proč tam ale současně nejde zveřejnit úplné znění zákonů alespoň s poznámkou, že jde o neoficiální znění? Na to by většina právníků nejspíš našla spoustu důvodů, proč by takový postup byl nebezpečný. Podnikatel by mohl říkat, že na oficiálním webu Sbírky našel znění, kde sice bylo napsáno, že není oficiální, ale on přesto mohl předpokládat, že je. Kde lze tedy získat plné oficiální znění?
Aktuální znění zákonů teď nabízí Portál veřejné správy (www.gov.cz), provozovaný ministerstvem informatiky. Ale ani tam to bohužel není zcela dotažené. Nedostanete se tam ke starším verzím zákonů, ani k předpisům, kterým ještě nezačala účinnost.
Oficiální adresa Sbírky zákonů -www.mvcr.cz/sbirka - není pro laika příliš intuitivní. Zkoušeli jste získat jednodušší doménu?
Podle zákona je název Sbírka zákonů chráněný, takže ani doménu obsahující toto sousloví by neměl získat jen tak někdo. Přiznám se, že nevím, jestli se o to kolegové snažili - na našem odboru jsme nic takového nezkoušeli. Je to určitě dobrý nápad, mohli bychom se o to pokusit.
VZOR Z NIZOZEMSKA Čím se při hodnocení a snižování administrativní zátěže řídíte? Před několika lety vymysleli v Nizozemsku standardní nákladový model jak vypočítat zátěž, kterou podnikatelům způsobují různé informační povinnosti. Spočítali, že tato zátěž tvoří asi čtyři procenta HDP. A že kdyby se jim tuto nadbytečnou administrativu podařilo odbourat o čtvrtinu, dojde k růstu HDP o 1,5 až 1,9 procenta. Projekt měl úspěch a přes Skandinávii či Velkou Británii se dostal až do České republiky. Už máte nějaké výsledky? Měření jsme zahájili na základě usnesení vlády z roku 2005. Bohužel jsme na něj neměli tolik peněz, kolik měli v zahraničí, takže jsme museli všechno dělat svépomocí. Každý rezort měřil zátěž, týkající se předpisů v jejich působnosti. Výsledkem je analýza, podle níž činí administrativní zátěž podnikatelů v Česku 86 miliard korun ročně. A to tam ještě některé důležité právní předpisy chyběly, protože jsme neměli páky, jak donutit všechna ministerstva, aby to měření provedla perfektně. Co se s analýzou bude dál dít?
Hlavní je, že máme základ pro další snižování administrativní zátěže. Vznikl seznam předpisů, obnášejících nějakou informační povinnost pro podnikatele. U každé uvádíme, kolik podnikatelů je musí plnit, jak často, kolik je to stojí a kolik času jim to zabere. A ptáme se: Nestačilo by uložit některé povinnosti jenom firmám s více zaměstnanci? Nejsou některé informace vyžadovány zbytečně měsíčně, když by stačily čtvrtletně? Jak by se daly formuláře zjednodušit a snížit náklady? Prostě díky seznamu můžeme zjistit, kde se něco dubluje, a vyškrtat to.
V Nizozemsku už skutečně došlo ke snížení?
Ano, už tam jsou téměř na konci projektu, blíží se tomu cíli zrušit čtvrtinu zátěže.
Trendem v Evropské unii je ale přitom růst regulace, co největší ochrana spotřebitele a z toho plynoucí další informační povinnosti.
Máte pravdu, ale současná Barrosova komise na to přece jen nahlíží trochu jinak. Letos v listopadu zveřejnila balíček sdělení k zlepšování regulace. Do roku 2012 chce i ona dosáhnout čtvrtinového snížení administrativní zátěže podnikatelů.
Která země je pro vás vzorem v jednoduchosti?
Určitě Velká Británie. Nicméně jejich systém práva je úplně odlišný od toho našeho, takže nelze přebírat všechno doslova -ale jde to. Pak Nizozemsko a skandinávské země.
A z nových členských zemí?
Hmm… Napadá mne snad jedině to, že pobaltské země a zejména Estonsko jsou dál v elektronizaci. Ale řekl bych, že jinak jsme na tom z těch nových zemí docela dobře.
10 MINUT KE ZLEPŠENÍ
Zhruba před tři čtvrtě rokem jste přišli s internetovým dotazníkem nazvaným 10 minut pro zlepšení právního prostředí. Jaký byl ohlas? V prvních týdnech jsme těch ohlasů měli řádově desítky. Teď už jsou to tak dva podněty za měsíc. V Profitu jsme mimo jiné citovali právníka, podle nějž jde o dobrou iniciativu, ale dotazníkový formulář je příliš složitý. Kdo chtěl uvést prostě jen to, že se mu nelíbí nepřehlednost zákonů, prakticky neměl šanci, kam to tam napsat. To byl úmysl. Dotazník jsme rozdělili do kolonek, aby směrovaly stěžovatele k uvedení skutečně konkrétního problému. To, že někdo je celkově nespokojen s právním prostředím, je spíš věc, na kterou si může stěžovat politikům a poslancům. My, státní úředníci, s tím nic neuděláme, protože plníme politická zadání. Jak jinak ještě získáváte podněty od podnikatelů?
Na Úřadu vlády jsme už dříve vytvořili projektový tým, kam jsme pozvali zástupce rezortů, podnikatelů a odborářů. Z podnikatelů se ale tehdy, na počátku projektu, přihlásila k aktivní spolupráci jenom Hospodářská komora. Teď se ale zájem podnikatelů zvyšuje. Například RIA byla jedním z projektů Rady pro rozvoj podnikatelského prostředí, kde spolupracujeme se Svazem průmyslu a dalšími sdruženími. Co je největší překážkou kvalitnější regulace? Někteří úředníci se brání změnám a RIA jim samozřejmě ještě přidělá práci. Chápu je - oni mají nějaké zadání a musí ho často splnit velmi rychle. Je hlavně na politicích, aby uznali, že legislativní proces musí být co nejdelší a že nejde něco připravit do zítřka hned poté, co si vzpomenou. Musíme si tedy získat podporu politiků i úředníků. Pak možná zjistí, že jim ty novinky vlastně pomáhají - když s kvalitnějšími podklady udělají méně chyb. Je dost kvalitních úředníků? Celkově je úředníků možná víc, než by bylo nutné. Bohužel ti kvalitní nejsou dostatečně zaplaceni. S tím souvisí neexistence státní služby - služební zákon je pořád odkládán, byť podle našeho názoru není dostatečně kvalitní. Dobří úředníci pak vykonávají na ministerstvech operativu, místo aby se věnovali metodické a legislativní činnosti. Jenže o tom se mluví celou dobu, co jsem ve státní správě, ale zatím se to nepodařilo změnit. |ING. DANIEL TRNKA**Narodil se 6. dubna 1974 v Litomyšli. Vystudoval Vysokou školu ekonomickou v Praze, obor znalostní inženýrství. Od roku 1998 pracuje ve státní správě, nejprve na ministerstvu vnitra, pak na Úřadu vlády a od listopadu opět na ministerstvu vnitra, nyní jako ředitel odboru reformy regulace a kvality veřejné správy. Absolvoval půlroční stáž v Evropské komisi - DG Information Society. Je členem Pracovní skupiny OECD pro reformu a řízení regulace a Pracovní skupiny expertů na zlepšování regulace Evropské komise. Je ženatý a má jedno dítě.|
