SLUŽEBNÍ ZÁKON - Česko je jedinou zemí Evropské unie, ve které neplatí služební zákon řešící povinnosti a práva úředníků. Zaměstnaneckým vztahům na ministerstvech a jiných správních úřadech tak chybí jasná pravidla, která by přispěla k odpolitizování, profesionalizaci a stabilizaci úřednického aparátu. Účinnost zákona už byla třikrát odložena. Kdy konečně začne platit?
Ústava stanoví, že státní služba má být upravena samostatným zákonem. Ten byl sice v roce 2002 konečně přijat, přesto ale dodnes neplatí. Jeho účinnost totiž politici neustále odkládají.
Česko jediné v EU
Zbytečná byrokracie, silné propojení s politikou a podnikatelskou lobby, korupce – to jsou největší neduhy českých úřadů. A problémy ve státní správě nemizí. Se změnou politické garnitury totiž po každých volbách dochází na ministerstvech a dalších státních úřadech k personálnímu zemětřesení. Noví členové vlády si na úřady s sebou nepřivádějí jen nejbližší spolupracovníky – náměstky, poradce a tiskové mluvčí – ale mnohdy rozhodují i o obsazení jednotlivých odborů. Každé čtyři roky se tak s novým ministrem obměňuje větší či menší část jeho úřadu.
Dosavadní systém odměňování v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech nevyhovuje požadavkům na odměňování ve státní službě. Kdo pracuje dobře, nemusí být dobře zaplacen. „Chybí služební zákon, který by dal schopným úředníkům jistotu, že budou hodnoceni podle výkonu, a ne podle výsledku voleb,“ shodují se politici i odborníci.
Zákon byl třikrát odložen
Samostatný zákon přijatý v roce 2002 měl původně začít platit o dva roky později. Jeho účinnost ale byla už třikrát odložena. Podle zatím posledního rozhodnutí zákonodárců má vstoupit v platnost od 1. ledna 2009. Ani to se ale zřejmě nestane. Vládní koalice v čele s ODS, která s přijatým zákonem nesouhlasila, připravuje návrh nový, který by měl platit pro všechny státní úředníky. ODS od začátku kritizovala, že služební zákon vytváří ze státních zaměstnanců „nadlidi“ s mnohem většími právy, než mají ostatní.
„Ze strany ČSSD nebyl služební zákon myšlen vážně, měl jen před volbami v roce 2002 získat pro sociální demokracii hlasy státních zaměstnanců. Sama ČSSD ho nikdy nespustila,“ namítá ministr práce a sociálních věcí Petr Nečas. Podobně smýšlí i poslankyně Strany zelených Kateřina Jacques. „Mám důvodné podezření, že zákon na politické úrovni nebral od začátku vážně nikdo a snaha o standardní zajištění státní správy byla pouze předstírána. O jeho osudu už je předem rozhodnuto. Politická reprezentace počítá s tím, že zákon nikdy platit nebude,“ prohlásila už vloni, když sněmovna jednala o odložení účinnosti zákona.
Samotné vlády ČSSD totiž zákon odsunuly dvakrát. Byl přijat v dubnu 2002, těsně před volbami, za vlády menšinového kabinetu ČSSD v čele s Milošem Zemanem. Když v létě přišly povodně, vláda ČSSD, KDU-ČSL a Unie svobody kvůli úsporám platnost zákona posunula až na rok 2005. Ovšem mezitím začala reforma veřejné správy a zákon dostal nový odklad – na rok 2007.
Ve hře jsou miliardy
ZÁKON, KTERÝ MLUVÍ DO ZDI
Zákon o zaměstnancích vykonávajících veřejnou správu a vzdělávání ve veřejné správě (č. 218/2002 Sb.), tzv. služební zákon, který by měl začít platit od ledna 2009, má přispět k větší odborné úrovni státních úředníků i k jejich stabilizaci. Pak by se konečně měla zlepšit také jejich práce. Zákon stanovuje nová práva a povinnosti jako například složení slibu věrnosti státu a povinnost absolvovat pravidelná hodnocení. Výměnou za vyšší kvalitu práce a zákaz podnikání nabízí státním zaměstnancům kariérní postup a lepší odměnu. Zákon zachoval lustrační kritéria pro vedoucí pracovníky ve státní správě, i když vládní návrh je původně nenavrhoval. Naopak od definitivy, která by zakonzervovala ve státní správě současný stav, politici ustoupili. Toto znění zákona ale podle všeho platit nikdy nebude.
Náklady na platy a další výdaje související se zajištěním činnosti zaměstnanců státu tvoří podstatnou výdajovou položku státního rozpočtu. Každé nevelké zvýšení platů zaměstnancům státní správy se ve státním rozpočtu promítá v řádech milionů korun. V případě nového služebního zákona už jde o miliardy. „Zákon byl dlouhodobě odkládán pod tlakem financí, ale je nezbytně nutný. Ve státní správě musíme mít kvalitní lidi a musíme je zaplatit,“ říká stínový ministr práce a sociálních věcí ČSSD Zdeněk Škromach.
Ze státní pokladny by na mzdy a další příplatky úředníkům muselo být vydáno o osm až deset miliard korun více než dnes. „Stav veřejných financí stále nedovoluje plnohodnotnou realizaci tohoto zákona,“ tvrdí Petr Nečas. Zastánci služebního zákona však namítají, že odkladem vzniknou škody ještě větší. „Získané úspory z odložení účinnosti ale nevyváží ztráty, které způsobuje nekvalitní státní správa,“ varuje poslankyně Strany zelených Kateřina Jacques. Podle ní nemají státní zaměstnanci před sebou žádnou velkou perspektivu, a proto řada schopných lidí, kteří předpoklady pro uplatnění ve státní správě měli, úřady už opustila. Ve státní správě tak zůstávají hlavně ti, kteří by se nikde jinde neuplatnili.
Bitva o zákon
Skutečným důvodem, proč služební zákon zatím nefunguje, je podle některých politiků „bitva ODS a ČSSD o to, aby tuto normu prosadila strana, která bude zrovna u moci, aby ve státní správě stabilizovala své příznivce“.
„Strana, která je v opozici, pak bije na poplach, protože se obává, že bude po vyhraných volbách omezena ve své personální práci,“ je přesvědčen komunistický poslanec Miroslav Opálka.
Depolitizaci řeší služební zákon v několika liniích: oddělením politických a odborných míst v organizačních strukturách ministerstev, novým řešením pravomocí a systémem obsazování vedoucích míst ve správních úřadech nepolitickými, odborně kvalifikovanými státními zaměstnanci na základě výsledků výběrových řízení.
Norma počítá se zřízením generálního ředitelství státní služby na Úřadu vlády a systémem státních tajemníků na jednotlivých ministerstvech, kterým svěřuje rozsáhlé pravomoci ve věcech státní služby. Generální ředitelství sice vzniklo, následně ale bylo, zřejmě již s vizí, že zákon nikdy platit nebude, v rámci úsporných opatření postupně utlumováno. Nakonec přestalo existovat, aniž by byl jmenován jeho ředitel. Ministr práce a sociálních věcí Petr Nečas nyní potvrdil, že v nové verzi služebního zákona už se s generálním ředitelstvím státní služby nepočítá.
Profesionálové na ministerstvu?
K odpolitizování státní správy by měl v budoucnu přispět systém státních tajemníků, kterým bude úkoly ukládat příslušný ministr. Státní tajemník by měl být nejvyšším státním úředníkem v úřadu a má řídit, koordinovat a kontrolovat plnění úkolů ze strany ředitelů sekcí, personálního ředitele a dalších představených či jiných vedoucích zaměstnanců. Personální ředitel by měl působit ve věcech organizačních a zaměstnaneckých, včetně odměňování. Nový organizační a personální systém by tak zajistil oddělení organizačních a personálních záležitostí od politického vedení, má výrazně depolitizovat státní správu a zvýšit její výkonnost.
Naopak náměstek ministra bude „politickým“ zástupcem člena vlády. Podle služebního zákona nemá mít vlastní odborný aparát, který bude řídit. Má být součástí aparátu ministra. Služební zákon by se na funkce pracovně spojené s funkcemi politickými (například poradce ministra nebo jeho tiskový mluvčí) nevztahoval. Ministr by po svém nástupu obsazoval pozice jen několika svých nejbližších spolupracovníků, zatímco zbytek personálu mají tvořit skuteční profesionálové, kteří na úřadu zůstávají nezávisle na tom, jaká strana je v čele rezortu.
Nové platové tarify
„Služební zákon je nesmysl, jsem zásadně proti. Nevytvoří kvalitní úředníky, jen poskytne větší ochranu těm méně schopným,“ míní například prezident Svazu průmyslu a dopravy Jaroslav Míl.
Odkládaný zákon však zřejmě nikdy nezačne v praxi platit. Vláda Mirka Topolánka letos v létě schválila záměr vypracovat nový služební zákon a uložila ministerstvu vnitra, aby do 30. června 2008 zpracovalo jeho věcný záměr.
„Zákon má mít úplně novou filozofii,“ uvedl František Menšík z odboru ministerstva vnitra, který se na přípravě návrhu podílí. Nová předloha má jednotně upravit právní postavení nejen zhruba 94 tisíců úředníků státní správy, ale také 54 tisíců zaměstnanců územních samosprávních celků. Zatím se na každou skupinu úředníků vztahuje jiný zákon.
„Není důvod rozlišovat zaměstnance ministerstev od zaměstnanců krajů, magistrátů, městských nebo obecních úřadů, když všichni vykonávají státní správu,“ tvrdí ministr Nečas. A upozorňuje, že státní správu díky decentralizaci čím dál víc zajišťují úředníci samosprávy, protože na ně byla přenesena působnost státní správy z ústředních orgánů. „Státní správa by měla být pojímána jako celek,“ potvrdil František Menšík z ministerstva vnitra. S tím však nesouhlasí odbory.
„Trváme na tom, aby byla zachována samostatná právní úprava zaměstnanců vykonávajících správní činnosti v orgánech státní správy a ve správních úřadech,“ říká předsedkyně Odborového svazu zaměstnanců státních orgánů a organizací Alena Vondrová.
Úředník jako manažer
Nově se navrhuje řešit také oblast odměňování. Měla by být vytvořena samostatná stupnice platových tarifů, která bude asi o osm procent vyšší než stupnice tarifů ostatních zaměstnanců, avšak navrhované zvýšení má jít na úkor současného objemu nenárokových složek platu, třeba osobních příplatků. Ale některé výhody vláda hodlá ponechat. „Aby schopní lidé nepřebíhali ze státní správy do soukromého sektoru, protože by je přeplatil, musíme jim nabídnout určité benefity,“ připustil Nečas. Podle něj je třeba motivovat vysoce kvalifikované odborníky k zájmu o práci ve veřejné správě.
Cílem současné vlády je nejen profesionalizace a stabilita veřejné správy, ale také její oddělení od politiky. Proto by se měl zavést stejně jako v odmítaném služebním zákoně systém státních tajemníků, kteří by nebyli závislí na změnách ministrů. „Musí být důsledně oddělena politická a nepolitická část ministerstva. Náměstci a další lidé, kteří jsou jmenováni politiky a jsou spjati s určitou vládou, s ní také odejdou. Ale státní tajemníci na ministerstvech zůstávají bez ohledu na to, kdo zrovna vládne. Tak to funguje všude ve vyspělých zemích,“ potvrdil ministr Nečas.
Nový služební zákon má být postaven na manažerském systému. „Mělo by jít o kvalitu odvedené práce, nikoliv pouze o délku odpracované doby,“ vysvětluje ministr vnitra Ivan Langer. Uvažuje se, že by se ve výjimečných případech stanovil plat u vybraných skupin (ředitelů krajských úřadů, ředitelů odborů a vrchních ředitelů ministerstev) formou osobního – manažerského platu při výkonu „zvláště složitých, náročných a strategicky významných úkolů veřejné správy“. To souvisí se zavedením kategorie manažerů veřejné správy. Myšlenka, s níž přichází ministr vnitra, má však i řadu odpůrců. „Manažerský systém prosazovaný ODS se opírá o právní kulturu a demokratickou tradici odlišnou od té naší. Předpokládá zvyklosti a vzorce chování, které u nás nejsou běžné, a trvalo by velice dlouho, než bychom si je osvojili,“ míní poslankyně Kateřina Jacques.
Kdy bude státní správa dobrý „job“?
V jednom se většina politiků i odborníků shoduje. Zákon by měl umožnit vstup do státního aparátu i běžným občanům. „Dnes v podstatě není možné, aby se člověk mimo státní správu ucházel o zaměstnání ve veřejné správě,“ připustil František Menšík z ministerstva vnitra. Ve služebním zákoně, který měl platit od roku 2009, je zabudován hierarchický „tříkolový systém výběrových řízení“ na volná služební místa, který nejprve upřednostňuje státní zaměstnance. Uchazeč bez praxe při výkonu státní správy by měl možnost získat místo ve státní správě prostřednictvím výběrového řízení na místo čekatele (a přípravy na službu). To se však současné vládě nelíbí. S budoucím otevřením přístupu do státní služby i lidem mimo státní správu souhlasí dokonce i odbory. Připravovaná předloha by měla v budoucnu umožnit zúčastnit se výběrových řízení na volná místa ve státní správě všem občanům ČR.
Co bude v lednu 2009?
Jedno je jisté: bez nové právní úpravy se státní správa v budoucnu neobejde. „Modernější, jednotný právní předpis pro všechny zaměstnance státní správy potřebujeme. Musí odpolitizovat státní správu, stanovit kariérní řád, aby se veřejná sféra stabilizovala. Peníze na to musíme najít,“ zdůraznil lidovecký poslanec Tomáš Kvapil. Komunistický poslanec Miroslav Opálka souhlasí. „Jen si nejsem jist, když teď stabilizujeme státní sféru, jestli skutečně stabilizujeme odborníky,“ dodává. A to může být kámen úrazu. Opozice nebude ochotna podpořit zákon, který stabilizuje státní správu v době, kdy je u moci ODS.
Pokud má připravovaná norma nahradit odložený služební zákon, musí ji zákonodárci schválit během příštího roku. Jinak začne platit od ledna 2009 původní služební zákon. „Jsem přesvědčen, že to stihneme,“ věří ministr práce a sociálních věcí Petr Nečas. Největší opoziční strana – ČSSD – se však obává, že nový zákon stabilizaci úředníků opět oddálí. „Rozpad státní správy bude pokračovat, schopní úředníci z veřejné služby odejdou,“ varuje Zdeněk Škromach.
