Veřejné tendry by měly k zákonu dostat ještě zvláštní procesní řád, říká předseda ÚOHS
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS) v uplynulých letech více než zdvojnásobil počty lidí, kteří mají na starost veřejné zakázky. Přesto si jeho předseda Petr Rafaj stěžuje, že po rozšíření objemové hranice jsou úředníci v této sekci trvale přetíženi. Další zaměstnance už ale přibírat nechce. Místo toho připravuje elektronický systém spisů a rád by prosadil, aby se pro zakázky zavedl podobný řád, jako mají daňaři.
* Jak jste spokojen s legislativním rámcem, v němž ÚOHS pracuje? Hodně se v poslední době mluví o další revizi zákona o veřejných zakázkách…
Vždycky říkám, že úřad se s každým zákonem, který bude přijat, vyrovná. Samozřejmě jako osoba, která ten úřad řídí, mám k legislativě některé připomínky. Tou hlavní je, že spodní hranice veřejných zakázek by se neměla posouvat dolů, ale spíše nahoru. Snížení této hranice po takzvané protikorupční novele s sebou přineslo až neočekávané nároky na novou pracovní sílu. Stát nám sice poskytl prostředky, nicméně počet podnětů se ztrojnásobil. V sekci veřejných zakázek bylo ještě v listopadu 2011 pouze 31 lidí, teď jich máme 78. Na každého z nich připadá ročně 50 případů. Neboli každý týden dostane pracovník jeden případ. Člověk znalý věci ví, že správní řízení se za pět pracovních dnů prostě nevyřídí. Souvisí to také se zostřeným konkurenčním bojem. Lidé dávají podnět na kdeco. Přitom rozdíl mezi podnětem a správním řízením je prakticky jenom v tom, že při ukončení šetření podnětu nevydáváme rozhodnutí.
* Chcete tedy objemový limit u zakázek posunout nahoru?
U veřejnoprávních korporací, tedy například měst a krajů, by se mělo jít na hranici řekněme deset milionů korun. Do této hranice by si to měly spravovat samy a nést vlastní odpovědnost. Zadavatelé jsou mnohdy kontrolováni i dalšími úřady a v případě dotací také dotačními správci. Nezanedbatelná je rovněž činnost občanských sdružení nebo samotných občanů, kteří mohou požádat o informace k hospodaření.
* To znamená, že by obce u menších zakázek postupovaly podle správního řádu?
Ony by si k tomu vytvořily celý příběh samy. Stejně si musejí spoustu věcí zpracovávat. Úřad má povinnost zabývat se zakázkami od jednoho milionu korun, respektive od tří milionů u stavebních prací, obce přitom jinde utrácejí mnohem více peněz, které stát už nehlídá. Domnívám se, že bychom měli u těch menších zakázek přenést odpovědnost na ty, kdo zakázky zpracovávají. Úřad se má věnovat věcem, které už, řekněme, stojí za to. Musíme se na to dívat i z ekonomického hlediska. Náklady řízení jenom v prvním stupni se v průměru pohybují kolem 100 až 150 tisíc korun, a to nepočítáme další náklady na případné druhoinstanční řízení nebo následný soudní spor. Co tedy státu ušetříme tím, že řešíme milionovou zakázku?
* Stává se, že zadavatelé podávají podněty s žádostí o přezkum sami na sebe?
Spousta z nich to tak dělá. Chtějí mít jistotu, že řízení proběhlo správně. Dělají to hlavně ti, kteří se zúčastňují evropských fondů. Mají strach, aby později nedošlo ke korekci částek, jež dostali. Podněty dávají někdy už v době, kdy běží zadávací řízení. To je ale reakce na to, jak postupují správci evropských fondů.
* Rýsuje se, že by se dolní hranice mohla skutečně zvýšit?
Během přípravy technické novely zákona o veřejných zakázkách, na níž se teď pracuje, se o tom diskutuje. O nějakém razantním zvýšení té hranice se ale nemluví. Myslím si, že celá diskuse běží jenom o tom, jestli jít z úrovně tří milionů v případě stavebních zakázek na milion, nebo ten status nechat v současné podobě.
* Říkáte, že objem práce na jednoho pracovníka úřadu je enormní. Nicméně ze strany účastníků bývá slyšet požadavek na kratší lhůty pro vyřizování…
Nejde o samotné lhůty, jako spíš o umělé průtahy. Chceme přijít s návrhem, aby byla pro veřejné zakázky vytvořena speciální procesní norma, něco podobného jako daňový řád, který by podstatně zrychlil řízení na úřadě. Měl by také znemožnit manévrování a zdržování některých firem, které dají podání a jejich právníci se snaží o to, aby se na úřadě pokud možno vůbec nerozhodlo. Správní řád je v tomto velmi benevolentní, oni mohou stále něco dokládat, připomínkovat, rozšiřovat návrhy a podobně. My máme 60denní lhůtu. Jelikož jsme povinni shromáždit všechny důkazy a vyjádření, může šikovný právník prodlužovat řízení i déle než rok. Chceme proto například zavést, aby bylo možné si stěžovat pouze jednou, jako je to v daňovém řádu.
* Uvažovali jste o změně výšky kaucí, tedy posunu rozmezí od 50 tisíc do dvou milionů?
Já se nedomnívám, že by mělo dojít k nějakému pohybu u kaucí, zvážit by možná bylo vhodné úpravu jejich horní hranice. Vidím ale cestu ve zpoplatnění podnětů – když firma podá podnět, ať zaplatí fixní poplatek. Nemělo by se to ale vztahovat na soukromé osoby a neziskové organizace.
* Co nějaké změny ve vnitřním fungování úřadu, které by zefektivnily rozhodování?
Něco takového právě chystáme. Připravujeme plnou elektronizaci spisů.
* Co přesně se pod tím skrývá?
Nahlížení do spisů pro účastníky řízení a policii, která to potřebuje kvůli šetřením, nám v přepočtu váže dvě osoby denně. Chceme zavést elektronický správní spis, se vším všudy. Mám představu, že účastník řízení dostane číslo, a když se bude chtít podívat do spisu, udělá to ze svého počítače, nemusí jezdit do Brna a zdržovat naše lidi. Zároveň dostane aktuální informace, takže odpadne přetahování o dodržování správních lhůt. Mělo by to i zrychlit a zefektivnit naši práci.
Druhou věcí je pak vylepšení systému elektronizace našich rozhodnutí, která byla vydána, stanovení klíčových slov pro snadnější vyhledávání. Chceme to rozšířit i o související rozsudky krajského soudu a Nejvyššího správního soudu.
* Rozšíří se s elektronizací správních spisů okruh osob, které do nich budou moci nahlížet, nebo to zůstane omezeno na účastníky řízení?
To zůstane stejné. Do správního spisu mají právo nahlížet pouze účastníci řízení, protože spis je v mnoha věcech důvěrný a objevuje se v něm obchodní tajemství.
* Už jen ze sledování personální rubriky v našem týdeníku se dá vyčíst, že úřad poměrně často opouštějí zkušení pracovníci. Jak velký je to problém?
Ano, mnohokrát už jsem říkal, že jsme jako výchovná instituce pro specialisty v soukromém sektoru. Když dostanou nabídku od advokátních kanceláří, nemáme proti nim šanci.
* Budete v letošním roce nabírat další zaměstnance?
Noví lidé by měli přijít do právně-analytického oddělení, které se bude zabývat rozbory soudních rozsudků – nejen ve veřejných zakázkách a hospodářské soutěži, ale hlavně ve správních věcech – a také judikaturou Evropského soudního dvora. Jejich nejdůležitější úkol bude vytvořit metodické pokyny, jak v procesních věcech rozhodovat, aby rozhodnutí úřadu byla jednotná. Prozatím počítáme s počtem pěti až sedmi lidí, ale podmínkou je souhlas ministerstva financí.
* Předpokládám, že si od zřízení právně-analytického oddělení slibujete také větší úspěšnost v soudních sporech…
Jsem o tom přesvědčený…
* … protože dosud není nijak závratná…
Jak se to vezme. Když nás budete chtít peskovat, napíšete, že jsme u soudů úspěšní maximálně tak z 60 procent, přičemž záleží na konkrétním roce. Když ale zahrnete všechna rozhodnutí, která úřad vydá, kolik z nich se dostalo soudu a kolik je pak neúspěšných, pohybujeme se kolem jednoho procenta. Soudy navíc mají obrovské spektrum možností, jak naše rozhodnutí zrušit. V mnoha případech potvrdí meritum věci, ale shodí to na nějaké procesní záležitosti. V současné době prohráváme z procesních důvodů asi dvě třetiny případů.
* V některých zemích, například na Slovensku, je agenda hospodářské soutěže a veřejných zakázek rozdělená na dva úřady. Nebyl by tohle krok správným směrem?
Naše uspořádání má jednu obrovskou výhodu – v odkrývání kartelů ve veřejných zakázkách. V případě bid riggingu (oficiální termín pro zakázanou dohodu o ovlivňování nabídek – pozn. red.) jsme jedni z mála v Evropě, kteří to řeší vlastním zkoumáním. V zahraničí je většina případů na udání. Připomenu první odhalený případ s provozováním vojenských ubytoven z roku 2009. Tehdy jsme prostě předali podklady přes chodbu z odboru veřejných zakázek na oddělení kartelů, podepsaly se souhlasy a během dvou dnů se rozjelo místní šetření ve firmách.
* Když jsme u toho bid riggingu: Roste nějak jeho výskyt, respektive odhalování?
V Evropě se ukazuje, že přes kartely ve veřejných zakázkách mizí až 20 procent veřejných prostředků. Ale mohu odpovídat pouze obecně. Momentálně běží asi čtyři případy, což je v podstatě velký počet.
* Je nějaký obor nebo odvětví, ve kterém se zakázaná dohoda mezi soutěžícími objevuje častěji? Například stavebnictví?
To se tak nedá říci.
* A jak se osvědčil leniency program (nástroj v novele zákona o hospodářské soutěži, který umožňuje snížení, respektive prominutí postihu v případě, že samotné firmy přiznají kartel – pozn. red.)? Když byl zaveden, vyrojila se poptávka od právníků, kteří na téma rádi upozorňovali. Není to ale spíš jen taková bublina?
Není to bublina. Leniency říká, že když se přiznáte a poskytnete důkazy, jste omilostněn. Nejdůležitější je, že se tím vyhneme třeba i roky trvajícím soudním sporům. Dané strany se už nemůžou odvolávat, když se jednou přiznaly.
* Když vstoupíte do firmy, máte podobná práva jako třeba finanční kontroloři?
Ty pravomoce jsou velice rozsáhlé. Můžeme prověřovat i osobní korespondenci, výpis z mobilních hovorů. Za nespolupráci se udělují milionové pokuty.
* Někteří zástupci účastnických firem si stěžují na neprůhlednost rozkladových komisí, které ve druhém stupni předkládají expertní stanoviska pro vaše rozhodnutí. Kritika směřovala hlavně na to, že členy těchto komisí nechcete zveřejňovat, respektive že někteří z nich mohou být v konfliktu zájmů, týká se to hlavně advokátů…
Pokud o to někdo požádá podle informačního zákona, tak mu seznam lidí v rozkladové komisi poskytneme. Jinak ne. Nechci, aby tito lidé byli vystaveni tlaku různých lobbistických skupin na to, jak se má rozhodovat.
* Mám na mysli spíš kontrolu toho, zda kupříkladu člen rozkladové komise ve své soukromé praxi nezastupuje nějakého účastníka řízení před ÚOHS…
Na veřejné zakázky máme tři rozkladové komise. U všech členů víme, kde jsou zaangažováni. Určitý případ je vždy umístěn na rozkladovou komisi, u níž víme, že žádný z členů není v případu zaangažován. Když náhodou dojde k tomu, že je na pořad jednání zařazen případ, v němž by mohl být střet zájmů, daný člen komise na to upozorní. Tento případ se řadí na konec jednání a dotčená osoba předtím odejde. Nebo může být z rozhodování také vyloučena, hlasují o tom ostatní členové komise. Navíc v komisích nemá žádná ze skupin většinu – advokáti, zástupci našeho úřadu ani učitelé z vysokých škol. Já se osobně zasedání rozkladových komisí neúčastním, aby někdo nemohl tvrdit, že ovlivňuji jednání. Výroky rozkladové komise respektuji. Pokud se mi nějak nezdá, napíšu připomínky a komise projedná případ znovu.
* Vnímáte nějaké tlaky, když se na úřadě jedná o velkých zakázkách, jako je třeba dostavba Temelína?
Samozřejmě příležitostí k různým tlakům je více. Beru to tak, že já jsem ten hromosvod, který to nepustí na první stupeň. V případě Temelína museli všichni na úřadě, kteří s tím mají co do činění, podepsat, že nesmějí říct žádnou informaci ani mně. Zároveň jsem to jenom já, kdo může o Temelínu komunikovat vně úřadu. Je to paradoxní, ale oddělil se tak tlak na rozhodování.
* Zákon vám nepředepisuje, abyste žil v nějaké ulitě, takže předpokládám, že se stýkáte jak s politiky, tak s podnikateli. Jaké to ale je, když třeba jdete na pracovní oběd s Andrejem Babišem nebo Radimem Jančurou a oni mají nějaké připomínky?
Ke mně může přijít každý, kdokoli se mnou může jednat. Snažím se všechny schůzky směřovat na půdu úřadu. Pokud má někdo připomínky k chodu úřadu, rád si je vyslechnu. Má-li stížnosti, jakým způsobem se rozhoduje, věc prošetříme. Když konstatujeme, že je to vážnější problém, řeší se to dál. Ale v 99 procentech to skončí tím, že se mu podá vysvětlení a ten člověk odejde. Když chce mluvit o konkrétním správním řízení, můžu mu říct, že řízení běží, ale bližší informace neposkytnu.
* Máte před sebou ještě dva roky ve funkci. Nejpozději do roka budou volby do Poslanecké sněmovny. Vy jste byl před nástupem do čela ÚOHS členem ČSSD, která zřejmě volby vyhraje. Budete kandidovat?
Kandidovat ve volbách do Parlamentu nebudu, pravděpodobně už nikdy.
* A neláká vás některé z ministerstev?
To je daleko. Dnes tím opravdu nežiju. Moje myšlenky se teď upínají k chystaným změnám v tomto úřadu. l
V Evropě se ukazuje, že přes kartely ve veřejných zakázkách mizí až 20 procent veřejných prostředků. Petr Rafaj (52) • Narodil se ve Valašském Meziříčí, vystudoval Hornicko-geologickou fakultu na Vysoké škole báňské v Ostravě. • Deset let pracoval v podniku Silnice Ostrava, v 90. letech byl ekonomickým ředitelem společnosti Jawa Export – Import. • V letech 1998 až 2002 byl místostarostou Frýdku-Místku a v letech 2002 až 2009 poslancem za ČSSD. • Předsedou Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže je od července 2009, jeho předchůdcem byl současný ministr vnitra Martin Pecina; funkční období Rafajovi skončí v roce 2015. U menších zakázek bychom měli přenést odpovědnost na ty, co zakázky zpracovávají.
ÚŘAD PRO OCHRANU HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE
Ostře sledovaný rozhodčí
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS) vznikl v roce 1996. Už o pět let dříve ale začal fungovat Český úřad pro ochranu hospodářské soutěže, v letech 1992 až 1996 pak působil jako zvláštní ministerstvo. ÚOHS sídlí v Brně, v Praze má pobočku. Předsedu úřadu, který nesmí být členem politické strany, jmenuje prezident na návrh vlády, funkční období je šestileté. Nikdo nemůže být předsedou úřadu více než dvě období. Antimonopolní úřad je hlavním arbitrem v hospodářské soutěži a veřejných zakázkách. Pod palcem má jak malé zakázky měst, tak třeba mnohamiliardovou soutěž na dostavbu Temelína. Do širšího povědomí veřejnosti se úřad zapsal za minulého šéfa, současného ministra vnitra Martina Peciny. Ten zvolil otevřenější přístup, což znamenalo jednak hlasité udílení vysokých pokut (často ovšem následně rušených soudem), ale také přímé jednání s podnikateli (pověstná schůzka s šéfem Agrofertu Andrejem Babišem na benzinové pumpě). Nynější předseda ÚOHS Petr Rafaj je navenek méně výrazný, jinak je ale Pecinovým následovníkem (nejen proto, že politicky vyrostl stejně jako Pecina ve Frýdku-Místku) a schůzkám s podnikateli se také nebrání. Do čela úřadu nastoupil před čtyřmi lety. Na nominaci tehdy nepříliš známého sociálnědemokratického poslance se prý nakonec shodli tehdejší předsedové ODS a ČSSD Mirek Topolánek a Jiří Paroubek. Význam úřadu předurčuje, že jeho rozhodování je bedlivě sledováno a občas také ostře kritizováno. Například sdružení Indoc, které zastupuje dodavatele veřejných zakázek, ÚOHS vyčítá zdlouhavé rozhodování, formalismus, utajování informací, sporné nominace do rozkladových komisí nebo podjatost znalců. Rafaj ovšem tvrdí, že úřad funguje dobře a rozhoduje kvalitně. Úřad se musel v obou hlavních oblastech činnosti loni adaptovat na novou legislativu. Asi nejvíce diskusí se dodnes vede kolem velké novely zákona o veřejných zakázkách, která zpřísnila proces zadávacího řízení. Hlavní změna spočívala ve snížení limitů pro veřejné zakázky na jeden milion korun (pro stavební zakázky do roku 2014 na tři miliony). Pod tímto limitem se úřady nemusejí při vyhlašování tendrů řídit zákonem o veřejných zakázkách. Cílem ministerstva pro místní rozvoj, jež novelu předložilo, byla větší transparentnost a omezení korupce. Mnoho podnikatelů, včetně jejich zástupců, jako například Hospodářské komory, ale novelu kritizovalo za to, že údajně dusí byznys. ÚOHS se na nové podmínky připravil náborem desítek nových zaměstnanců, skutečný nápor ale přišel až letos, protože zadavatelé se loni snažili soutěžit ještě před účinností novely. Ministerstvo nedávno připravilo technickou novelu zákona, která by měla některé loňské úpravy zkorigovat, kupříkladu stavebním firmám nejspíš zůstane třímilionový limit i po roce 2014. Trochu stranou diskuse zůstala úprava zákona o ochraně hospodářské soutěže, jež usnadnila používání shovívavosti neboli leniency programu při odhalování kartelových dohod mezi uchazeči o zakázky. Tento nástroj umožňuje, aby se firmy po nahlášení kartelové dohody vyhnuly trestní odpovědnosti a zákazu účastnit se na veřejných zakázkách. l
O autorovi| Tomáš Pergler, pergler@mf.cz
