Pokud stát mění pravidla za běhu, musí počítat s náhradou škod
„Česká republika je svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva,“ píše se vzletně v prvním článku ústavy. Jednoduché sdělení, dá se říct. V mnohém však určuje „ducha ústavy“, tedy ideový základ pro aplikaci celého práva. Každý z nás má důvod se domnívat, že Česká republika bude coby legislativní a rozhodující suverén konat rozumně a bude se držet idejí, které si český parlamentarismus vetknul do základního zákona. Vnímejme ale také, že Česká republika je rovněž hospodář, který spravuje obrovský majetek a musí tak činit způsobem, který tento majetek bude zhodnocovat. Současně plní roli ochránce, tedy někoho, kdo svým občanům garantuje sociální, environmentální a právní standardy, které zachovají rozumný udržitelný rozvoj. Stát je tak ve složité situaci. Na jedné straně musí ctít ochranu jednotlivce a udržovat podmínky pro rozvoj jeho zdraví a štěstí, na druhé straně má mezinárodní povinnosti, musí sledovat technologický rozvoj a leckdy musí vážit mezi střety zásad a ochran – podpora či ochrana jednoho vždy nese rizika poškození jiného. Je pak otázkou obecnější, zda rizika poškození jedněch pro ochranu druhých mají legitimní důvody.
Předvídat a konzultovat
V okamžiku, kdy se stát zamýšlí nad tím, k jakému chování chce motivovat, případně je k tomu nucen komunitárním právem, měl by současně zvážit, jak svůj požadavek promítne do právního řádu. Předpokládá se, že zváží možné dopady svých jednání, a to jak na okamžité podmínky, tak na možný vývoj. I proto český legislativní proces počítá s povinností zhodnocení dopadů právní regulace mimo jiné na životní prostředí, státní rozpočet a podnikatelské prostředí (RIA). Že se tak mnohdy činí jen pro forma, je bohužel smutným faktem. Každý normotvůrce, tedy i podnikatelé při formulaci svých smluv, sledují nejen okamžitý efekt svého jednání, ale také dlouhodobý vývoj. Stát musí proto také sledovat možné ex ante efekty svého jednání, tedy efekty, které jeho právní normy vyvolají ve vazbě na chování podnikatelů. Součástí rozumné úvahy normotvůrce je proto vysoký stupeň prognózy budoucího vývoje, také proto, že Česká republika není v izolaci, ale uprostřed Evropy. Právní stát není a nemůže být ignorantem, který sleduje jen vlastní zájmy nezávisle na možném očekávatelném vývoji. Jistě, je řada nahodilostí, které předvídat nelze, nicméně lze s nimi alespoň kalkulovat (živelní pohromy). Na druhé straně, má-li být stát dobrým hospodářem, nemůže být překvapen, pokud po období ekonomického růstu přijde období stagnace, které výrazně zasáhne veřejné rozpočty. I s tím by měl právní řád počítat a i to by měl stát při formulaci právních pravidel zohledňovat. Legislativní proces má být otevřený, a to i tehdy, pokud se „pouze“ reaguje na požadavky komunitárního práva. Česká republika je suverénní člen Evropské unie, tedy je na ní, jakým způsobem přímo nezavazující pravidla EU do svého právního řádu zapracuje. Stěžejním limitem je co nejširší rozvinutí účelu zapracovávaného pravidla (effet utile), ale i to je zásadně v rukou státu. Dává proto smysl, aby se zejména ty velké změny právního řádu konzultovaly s odbornou veřejností. Právo se nemá tvořit kabinetně, ale má být podrobeno testu veřejností. Připomeňme, že touto cestou jde například tvorba nového občanského zákoníku, základního pramene soukromého práva.
Stabilita především
Každý občan, podnikatel i nepodnikatel, a v souladu s mezinárodním právem také investor, mají mít možnost žít a podnikat v dobré víře v to, že Česká republika jedná předvídavě a rozumně a že splní vše, k čemu se zavázala. Nutnou součástí příznivého podnikatelského prostředí je, aby podnikatelé měli nejen rozumné standardy, ale také to, aby se toto prostředí nečekaně neměnilo. Součástí stejného očekávání je samozřejmě také to, že regulátor změní svou pozici a právní regulaci v situaci, kdy je k tomu objektivními okolnostmi nucen. Rozumný regulátor však nežije v izolaci a tyto možné následné vstupy by měl umět předvídat. Nepředvídá-li, chová se nerozumně. Mění-li podmínky „za běhu“, aniž by proto měl obhajitelné důvody, porušuje „slib“, který v podobě předvídatelného právního řádu dal, a negativní efekty svého jednání musí sanovat. Tyto cesty bohužel vedou k povinnosti státu kompenzovat škody, čelit mezinárodním arbitrážím nebo jinak řešit vzniklé spory, což znovu a znovu zatěžuje veřejné rozpočty a tím každého z nás. Rozumný zákonodárce s tímto rizikem počítá a snaží se ho do budoucnosti eliminovat, stejně jako své budoucí ztráty chce minimalizovat každý dobrý hospodář.
Případ fotovoltaika
K výše uvedenému existuje jeden dobrý a jeden špatný příklad. Tím dobrým je tvorba nového zákona o obchodních korporacích, tedy základní právní regulace podnikání obchodních společností (náhrady za obchodní zákoník). Tento text, nedávno rozeslaný do připomínkového řízení, v přechodných ustanoveních jasně deklaruje, že dosavadní činnost obchodních společností běží podle dosavadních předpisů kromě případů, kdy by se tím porušovala donucující ustanovení nového zákona. Fakticky se tím říká, že je věcí podnikatelů, zda a za jaké náklady podřídí valnou většinu svého podnikání novým pravidlům. Současně se nový zákon snaží nabídnout natolik výhodné podmínky, aby tuto volbu rozumný podnikatel učinil. Tím špatným případem budiž tanečky kolem fotovoltaických elektráren. Reaguje-li stát na požadavky EU v oblasti obnovitelných zdrojů, je to správné. Základní úvahu o tom, co je pro české prostředí únosné a zdravé, měl však jistě učinit dříve. Je v rozporu se základními atributy právního státu, pokud následně dochází k postupným modifikacím původně slíbeného a garantovaného jen proto, že na počátku kdosi učinil vadnou úvahu, která bohužel ovlivňuje každého jeho nástupce.
