O vlku právní jistoty a koze sociálního pojištění

Chyba poslanců při schvalování novely možná přijde stát na více než sto miliard korun

Českou správu sociálního zabezpečení (ČSSZ) loni překvapilo množství předvánoční korespondence. Nešlo však o vánoční přání. V obálkách byly žádosti o vrácení plateb sociálního pojištění za první polovinu roku 2007. O přeplatek žádaly nadnárodní monopoly i drobní podnikatelé – o stovky milionů i o několik set korun. Pokud by žádost podala většina plátců, celková částka by překročila sto miliard korun.

Konečný verdikt

V roce 2006 udělali poslanci při schvalování novely zákona o sociálním pojištění chybu. Ze zákona omylem vypustili, z čeho se platby sociálního pojištění platí. Ministerstvo práce a sociálních věcí si toho za několik měsíců všimlo. Zamyslelo se a rozhodlo se chybu napravit nařízením vlády. Ta je skutečně vydala. Krajský soud v Ústí nad Labem však dospěl k závěru, že sociální pojištění není možné vybírat na základě nařízení vlády. Česká republika je právním státem. Daně a podobné dávky musí stanovit přímo zákon.
ČSSZ se odvolala k Nejvyššímu správnímu soudu, který by měl v konkrétní věci rozhodnout během několika týdnů. Nalezení konečné odpovědi však bude pravděpodobně trvat mnohem déle. Pokud ČSSZ zamítne všechny podané žádosti, může to vést k tomu, že věc bude řešit rozšířený senát Nejvyššího správního soudu a senáty a možná i plénum Ústavního soudu. Pokud uvedené soudní instituce nevěnují věci nadstandardní pozornost, je nepravděpodobné, že se jejich konečný verdikt dozvíme již v roce 2010.
Dnes asi nikdo nepochybuje, že Poslanecká sněmovna nevěděla, co schvaluje, když ze zákona vypustila definici základu pro výpočet příspěvku na sociální pojištění placeného zaměstnavatelem. Mnoho společností si proto klade otázku, zda je správné využít jasnou chybu v zákoně a o potenciální přeplatek žádat. Složitá otázka má překvapivě jednoduché praktické řešení. Zaměstnavatel nemůže hradit příslušné platby dobrovolně a v dané věci není prostor pro subjektivní hodnocení, zda byly podmínky pro vznik povinnosti platit sociální pojištění splněny. V tomto ohledu se sociální pojištění zásadně liší například od posuzování nákladů na dosažení, zajištění a udržení zdanitelných příjmů. Dle výroku Nejvyššího správního soudu: „Nelze chtít po adresátech právních norem, aby – jakkoli by takový požadavek byl v konkrétním případě z morálního hlediska třeba i oprávněný – dobrovolně státu poskytovali něco, k čemu nejsou povinni.“

Čtyři řešení

Za normálních okolností by většina plátců se žádostí o vrácení přeplatku vyčkala na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Obrovská částka, o které bude rozhodovat, však může soudy inspirovat k netradičním řešením. Včetně možnosti, že konkrétní plátce dostane ve sporu za pravdu, ale ostatním bude možnost požádat o vrácení placených částek od určitého data znemožněna. Tato obava vedla k předvánoční korespondenci.
Spor může teoreticky mít čtyři řešení. Prvním a nejhorším je, že soudy vyhoví původní argumentaci ČSSZ. Zjednodušeně řečeno, ČSSZ argumentovala, že nařízení vlády může stanovit zásadní parametry daňových, a tedy i jiných právních předpisů. Parlament tedy načrtne zákon a osvícená vláda (nebo panovník?) jej nařízeními dopracuje. Možnost, že by se Nejvyšší správní soud a Ústavní soud s touto argumentací ztotožnily, lze považovat za málo pravděpodobnou.

Nadbytečné vládní nařízení

Druhé řešení spočívá v tom, že soudy mohou žaloby zamítnout, protože nařízení vlády nebylo vůbec zapotřebí. Lze totiž argumentovat, že již sám zákon o pojistném na sociální zabezpečení přesně stanovoval, jak se základ pro odvody vypočítá. Vládní nařízení proto bylo vydáno nadbytečně. Vládu, která by vydala úplně zbytečné nařízení, si představit lze. S použitím zákona samého to však bude mnohem složitější. Text předpisu skutečně obsahuje chybu. Nejvyšší správní soud by se teoreticky mohl opřít o judikaturu Ústavního soudu: „Soud není absolutně vázán doslovným zněním zákonného ustanovení, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jenž mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku“. Chyba v textu tedy nutně nemusí znamenat jiný výklad. Pokud ze smyslu zákona jednoznačně plyne opora pro výklad původní – a následně potvrzený opravnou novelou.
Každý spor je jiný, a proto toto řešení nelze vyloučit. Plátci pojistného a daňoví poplatníci by v takovém případě zamáčkli slzu smáčející judikaturu o právní jistotě a předvídatelnosti práva. A poslanci budou pokračovat v přípravách dalších zmatených pozměňovacích návrhů. Rozhodnutí v neprospěch plátců pojistného by však nepochybně vedla k ústavním stížnostem. Na konečné rozhodnutí bychom si tedy v tomto případě nějakou dobu počkali.

Zásadní otázka

Třetím řešením je, že se soudy přikloní na stranu plátců pojistného. Oporou může být opakovaně judikovaný názor Nejvyššího správního soudu: „V případě, že daňový zákon z důvodu své nejasnosti, nesrozumitelnosti či nepřesnosti nebo ,mezery v zákoně‘ umožňuje vícero rovnocenně přesvědčivých výkladů, je nutno použít takový z nich, který je vůči daňovému subjektu mírnější (neboť je věcí státu, aby formuloval své daňové zákony natolik jednoznačně, srozumitelně, přesně a úplně, aby minimalizoval výkladové nejasnosti; v opačném případě by se jednalo o nepřípustnou libovůli zákonodárce).“
Stát tedy vrátí pojistné a v ČR snad bude jednou provždy platit, že povinnosti může stát ukládat pouze na základě zákona. Zároveň budeme muset v rozpočtu najít více než sto miliard korun. Pesimista je zděšen. Optimista připouští, že cena mohla být nižší – stačilo několik semestrů na právech. Pokud se však všichni poučí a legislativní proces se v důsledku této lekce dramaticky zkvalitní, přínosy nakonec převáží nad náklady.
Čtvrté řešení je následující. Není mnoho soudních sporů, ve kterých se rozhoduje o významné části příjmů státního rozpočtu. Soudy proto mohou přijít i s překvapivým řešením. Lze však tento spor vyřešit, aby se vlk právní jistoty a předvídatelnosti práva nasytil a koza sociálního pojištění zůstala celá?

Obtížná předpověď

Evropský soudní dvůr (ESD), který se již roky zabývá souladem práva členských státu a EU, řešil podobný problém mnohokrát. Dilema právně obhajitelného a pro souzené státy ještě ekonomicky stravitelného verdiktu občas řeší institutem „omezení časových účinků rozsudku“. Zjednodušeně řečeno, rozsudku soudu se mohou dovolávat pouze subjekty, které zahájily řízení do určitého data.
Česká republika již úspěšně dosáhla omezení časových účinků rozsudku ESD, ve kterém jinak judikoval, že porušila své povinnosti. Ačkoli v českém právu pro tento institut precedenty nalézáme jen obtížně, ani tuto možnost nelze podceňovat. Konečné rozhodnutí Nejvyššího správního soudu lze obtížně předpovědět. Ať už však bude jakékoli, nic to nezmění na závěru, že zákonodárný sbor by měl odvádět mnohem lepší práci.

Chyba

V roce 2006 udělali poslanci při schvalování novely zákona o sociálním pojištění chybu.
Ze zákona omylem vypustili, z čeho se platby sociálního pojištění platí.
Ministerstvo práce a sociálních věcí si toho za několik měsíců všimlo.
Zamyslelo se a rozhodlo se chybu napravit nařízením vlády.
Ta je skutečně vydala.
Krajský soud v Ústí nad Labem však dospěl k závěru, že sociální pojištění není možné vybírat na základě nařízení vlády.

Řešení
Za normálních okolností by většina plátců se žádostí o vrácení přeplatku sociálního pojištění vyčkala na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu.
Obrovská částka, o které bude rozhodovat, však může soudy inspirovat k netradičním řešením.
Včetně možnosti, že konkrétní plátce dostane ve sporu za pravdu, ale ostatním bude možnost požádat o vrácení placených částek od určitého data znemožněna.