JAK ZLEPŠIT DAŇOVÝ ŘÁD - Ve volném seriálu o nutném zlepšení daňového řízení se dnes zaměříme na nahlížení do spisů, podjatost a daňovou kontrolu.
Velmi ožehavým tématem současného zákona o správě daní a poplatků (daňového řádu) je úprava vedení a nahlížení do spisů finančních orgánů. Díky loňské změně daňového řádu, provedené zákonem č. 270/2007 Sb., došlo k této věci k posunu. Nyní je povinností správce daně seznámit poplatníka s obsahem spisu (podrobněji jsme o novince informovali v Profitu č. 50/2007).
Nahlížení do spisu
Zatímco v Praze tato skutečnost nedělala správcům daně sebemenší problémy ani před účinností tohoto zákona, jinak je tomu u mimopražských finančních úřadů. Dokonce se můžeme setkat i s tím, že správci daně obsah spisu prostě nevedou. Je pak otázkou, zda tato změť písemností, kterou tak ani nemůžeme nazývat spisem, dokáže o něčem vypovídat.
Podle našeho názoru je žádoucí, aby novelou daňového řádu byly upraveny podrobné podmínky toho, jak by měl spis vypadat a jak má být veden. Bez tohoto upřesnění totiž nemohou poplatníci využívat svého zákonného práva na seznámení se s obsahem spisu. A také se tím předejde sporům, které finanční úřady u soudů prohrávají kvůli chaotičnosti spisu. Spis je totiž to jediné, na základě čeho může soud zjistit, zda úřad vydal platební výměr v souladu se zákonem, či v jeho rozporu.
Posílení práva na seznámení se poplatníka s jeho spisem, který o něm vede správce daně, by podle našeho názoru mělo také spočívat v povinné anonymizaci těch částí spisu, které obsahují takzvané poměry jiných poplatníků. Díky anonymizaci by se tak docílilo stavu, kdy správce daně umožní poplatníkovi nahlédnout do celého spisu, avšak přitom zachová v tajnosti poměry jiných poplatníků tak, jak mu ukládá povinnost mlčenlivosti. Neexistuje totiž jediný zákonný důvod, proč by jinak mělo být poplatníkovi odepřeno právo na seznámení se s vlastním spisem. Ostatně tuto skutečnost již před několika lety zdůraznil Ústavní soud, nicméně v praxi se tak dosud mnohdy neděje.
Podjatost pracovníků správce daně
V soudním řízení je otázka případné podjatosti soudců vnímána velmi důležitě. Jestliže by tato okolnost nebyla respektována, může to vést až ke zrušení soudního rozhodnutí (když se ukáže, že o věci rozhodoval podjatý soudce).
Nejinak by tomu mělo být také v daňovém řízení. Otázku podjatosti vůbec nelze brát na lehkou váhu, zvláště když je platební výměr vykonatelný již chvíli po svém vydání finančním úřadem (z důvodu absence odkladného účinku takového výměru).
V současnosti bohužel rozhoduje o vyloučení pracovníka z daňového řízení zpravidla vedoucí pracovník správce daně, tedy pracovník stejného úřadu. O nezávislosti takovéhoto rozhodování tak nemůže být řeč. Ostatně je otázkou, zda nezávislost by šlo spatřovat také v tom případě, když by o nezávislosti měl rozhodovat pracovník nadřízeného správce daně (tedy o podjatosti pracovníka finančního úřadu by rozhodoval pracovník finančního ředitelství).
Podle našeho názoru je vhodné, aby o podjatosti rozhodovalo ministerstvo financí skrze Ústřední finanční ředitelství. Zde by již snad mohla být dána dostatečná záruka nezávislosti při rozhodování o podjatosti pracovníka správce daně.
Způsoby vyměření
Mezi finančními úřady dosud nepanuje shoda ohledně volby takzvaných institutů pro vyměření daně, kam patří daňová kontrola, vytýkací řízení a místní šetření. Finanční úřady tak užívají jednotlivé instituty podle své okamžité potřeby, přičemž soulad těchto postupů se zákonem je příliš nezajímá.
Největším problémem současného stavu, co se způsobu vyměření daně týče, je nespecifikování účelu jednotlivých institutů. Pokud by novela daňového řádu tuto situaci zlepšila, došlo by díky tomu konečně k zavedení pevného bodu, od kterého bychom mohli začít odvozovat a správně interpretovat obsah jednotlivých institutů.
Práva a povinnosti při daňové kontrole
Daňová kontrola by měla být jediným institutem sloužícím k přezkoušení daňové povinnosti a případnému doměření daně. Na rozdíl od vytýkacího řízení a místního šetření je to totiž pouze daňová kontrola, která plně zahrnuje výčet práv poplatníků a povinností finančních orgánů.
Mezery v dosavadní zákonné úpravě sice odstranila rozhodnutí soudů (judikatura), na jejichž základě jsou úřady povinny přiznávat obdobná práva poplatníkům vždy, když se doměřuje daň, avšak žádoucí by bylo zavedení této povinnosti přímo do zákona. Zvláště když některé finanční úřady se stále necítí být povinné respektovat ustálenou soudní judikaturu.
Svévolné zahájení daňové kontroly
Dalším problematickým místem je samotné oprávnění finančního úřadu zahájit daňovou kontrolu. Nejvyšší správní soud již dříve zdůraznil, že provádění daňové kontroly považuje za významný zásah do práva a povinností poplatníků. Proto by k tomuto zásahu mělo docházet vždy na základě nějakého podnětu. Bezdůvodné zahájení daňové kontroly tak podle soudu není v souladu s právem.
Podíváme-li se ostatně na podnikající právnické a fyzické osoby, zjistíme, že zatímco právnické osoby mívají daňové kontroly na daň z příjmů de facto pravidelně, u fyzických osob se jedná spíše o věc výjimečnou. Rozdíly jsou i v četnosti kontrol u velkých a malých právnických osob. To může být problém ohledně nerovného postavení jednotlivých subjektů.
V praxi se navíc finanční úřady snaží kontrolovat všechna účetní období, což je velmi náročné. Dříve či později tak musí dojít k tomu, že buď budeme mít obrovský počet berních úředníků, či nejasný systém „loterie“, kde hlavní výhrou bude daňová kontrola.
Stejný problém řeší všechny větší státy vyspělé ekonomiky. V zahraničí se tento problém řeší tak, že dokud poplatník odvádí daň v obdobné výši jako srovnatelná konkurence, není třeba plýtvat zdroji a prověřovat, zda náhodou neexistuje nesoulad mezi účetnictvím a daňovým přiznáním poplatníka.
Podle našeho názoru by tuto praxi měly plně převzít také české finanční úřady. Je proto žádoucí uložit jim zákonnou povinnost specifikovat opodstatněnost pohnutek pro zahájení daňové kontroly. Tím by se de facto stalo nemožným svévolné zahájení daňové kontroly ze strany finančního úřadu.
Nutno dodat, že se problematika častých daňových kontrol nejvíce vyskytuje u menších finančních úřadů, které mají dostatek času se důkladně věnovat svým „ovečkám“ (viz článek Daňový ráj? Modřany! v Profitu č. 7/2008). Absence navrhované právní úpravy tak v praxi vede v nežádoucímu, leč racionálnímu chování podnikatelů stěhovat své sídlo do Prahy.
Námitky v průběhu daňové kontroly
Jedním z práv poplatníků je podávat námitky proti postupu pracovníka finančního úřadu v rámci daňové kontroly. Jedná se tak o jakýsi opravný prostředek, kterým se poplatník může domáhat povinnosti úředníka respektovat zákon. Bylo by vhodné, aby byl tento institut přípustný nejen v rámci daňové kontroly, ale v rámci celého daňového řízení tam, kde zákon nepřipouští jiný opravný prostředek, nejčastěji odvolání.
Požadavek na zobecnění těchto námitek je o to vyšší, že chce-li poplatník podat žalobu na správce daně, musí vyčerpat řádný opravný prostředek. Při správě daní však může dojít k situaci, kdy daňový řád opravný prostředek nepřipouští, avšak soudy ho pro podání žaloby vyžadují. Jako příklad můžeme uvést nařízení přezkoumání rozhodnutí z úřední povinnosti, kde toto nařízení podléhá soudnímu přezkumu, avšak daňový řád proti němu opravný prostředek (tedy odvolání) nepřipouští. Zmíněným vylepšením by tak došlo k odstranění této jednoznačné mezery v zákoně.
Vytýkací řízení
Až donedávna se vytýkací řízení dalo přirovnat k inkvizičnímu procesu. Poplatník zde neměl žádná práva a finanční úřad zde nebyl nikterak vázán jakýmikoliv lhůtami. Tato situace se změnila zčásti díky soudním rozhodnutím a z části díky nedávné novelizaci.
Loňská novela výslovně zakotvila povinnost správce daně v průběhu vytýkacího řízení přiznávat poplatníkům práva obdobně jako při daňové kontrole, včetně práva na projednání výsledku tohoto řízení.
Stejnou novelou také došlo k zavedení třicetidenní lhůty pro zahájení vytýkacího řízení. To se však týká pouze nárokování nadměrného odpočtu u DPH. Zájem na rychlosti tohoto řízení a vyměření daně nicméně existuje také při vykázání daňové povinnosti u DPH. Tuto skutečnost však zatím zákon neřeší. Nebude-li tak finanční úřad z jakéhokoliv důvodu chtít daň vyměřit, čímž si stále zachová možnost kdykoliv v budoucnu zahájit vytýkací řízení, tak s tím poplatník nic nenadělá.
Místní šetření
Mezi folklór především u malých finančních úřadů ještě stále patří vyměřování daně na základě pouhého místního šetření. Za tímto účelem by proto bylo vhodné jednoznačně v zákoně stanovit nemožnost takovéhoto postupu, a to přímo do ustanovení upravujícího místní šetření. Tímto by snad konečně došlo k ukončení dosavadní praxe, přestože ji už dnes ustálená judikatura považuje za nepřípustnou.
Místní šetření by konečně začalo plnit svou pravou funkci, tedy jakési ohledání terénu. Na základě poznatků by pak záleželo na finančním úřadě, zda pojme dostatek podezření a začne podrobné prověřování daňového základu skrze daňovou kontrolu, či zda své ohledávání u poplatníka ukončí.
