Politická odpovědnost nestačí, protože selhává v éře populistických politiků
Významný český manažer na otázku Manažerského barometru (viz s. 26), zda by měli být politici právně postižitelní za zadlužování státu, odpověděl: „Takto položená otázka je naprosto nesmyslná a popírá skutečnost, že v demokratické společnosti nesou politici za svá politická rozhodnutí pouze politickou odpovědnost. Pokud by snad někdo uvažoval o souhlasné odpovědi, šlo by o revoluční spravedlnost ve stylu sovětského Ruska z období Nepu.“
Ejhle a 60 procent respondentů odpovědělo ano. A mnoho záporných odpovědí bylo komentováno ve smyslu: „… i když je to velmi lákavé!“ Část hospodářské elity tedy radikalizuje svůj pohled na konání volených činitelů natolik, že jsou ochotni uvažovat o úpravě standardních mechanismů parlamentní demokracie.
„Kdybychom se ve firemní sféře chovali jako ,státníci‘, budeme oflastrovaní jedna dvě,“ vyjádřil se další manažer. Na byznysmeny se vztahují povinnosti členů statutárních orgánů a institut péče řádného hospodáře, zatímco politici jsou obdařeni mandátem a imunitou. Je to přitom byznys, který produkuje finance, s nimiž nepostižitelní politici hospodaří. A byznysmeni to sebevědomě připomínají (viz strana 47).
V dobách, kdy mají občané pocit, že je s „jejich“ prostředky nakládáno když už ne s rozmyslem, tak alespoň způsobem, který zásadně nepobuřuje, toto uspořádání nevoli nebudí. Jenže o takových dobách mohou dnes vyprávět už jen historici.
Určité nápady politiků jsou totiž skutečně pobuřující: „Zvýšíme průměrný důchod na patnáct tisíc korun měsíčně,“ prohlásil v předvolebním rauši stínový ministr práce a sociálních věcí za ČSSD Zdeněk Škromach. Až když byl konfrontován s faktem, že takové zvýšení by znamenalo zadlužení důchodového systému o 170 miliard korun ročně, z této děsivé mety zacouval. Mnohé příbuzné nápady se však staly skutečností: porodné, mimořádné důchody, pastelkovné či vývoj veškerých sociálních dávek. Nemluvě o pro státní kasu nevýhodných tendrech či zákonech, jež umožňují daňové úniky. Od roku 1998 jsme jen na úrocích za státní dluh, aniž by byla splacena jediná koruna jistiny, zaplatili pět set miliard korun.
Politická = žádná odpovědnost
„Jen málokterá ústava vyvozuje z porušení politických povinností právní odpovědnost. Předpisy jsou v tomhle smyslu zcela indiferentní,“ říká advokát Jan Tryzna, který vyučuje na katedře teorie práva a právních učení Právnické fakulty Univerzity Karlovy. Snahy postavit politiky do latě se však v historii objevily. Například za první republiky znala tehdejší ústava ustanovení, dle kterého mohli být členové vlády, kteří nespravovali řádně majetek ve svém resortu, hnáni k právní zodpovědnosti. V porevoluční ústavě čerstvě narozené České republiky už se však podobný institut neobjevil. Proč? „Česká ústava byla tehdy připravována ve značném chvatu. Proto se do ní nedostala spousta věcí, které by obsahovat mohla a stále byla relativně stručná. Asi se to dá přičítat i nezájmu (politiků – pozn. red.) takové instituty zakotvovat,“ soudí Tryzna. Ústavy demokratických zemí ovšem vznikaly ve dřevních dobách, kdy se ještě nedalo v pravém smyslu hovořit o medializovaném politickém divadle. „Demokratický mechanismus je dnes jedna sociologicky a marketingově vypiplaná hra, v níž uplácení mas státními penězi je samozřejmou výbavou politické soutěže,“ připomněl jeden respondent našeho průzkumu. Hrozbou pro politiky zůstává jen „politická odpovědnost“, což je, mírně řečeno, dost vyprázdněný pojem. První náměstek ministra financí Ivan Fuksa připomíná: „Někteří lidé chtějí pro sebe či spřízněnou skupinu výhody, dotace, daňové úlevy – na úkor ostatních daňových poplatníků. Podpoří potom politiky, kteří jim jdou na ruku a jejich výhody jim zajistí bez ohledu na prohlubující se deficit. Politická odpovědnost tedy nestačí, protože selhává v případě populistických politiků. Tuto skutečnost velmi dobře popsal nositel Nobelovy ceny za ekonomii James Buchanan.“
Lex Kocourek
V loňské závěrečné zprávě ekonomické skupiny NERV se objevil pozoruhodný návrh na sankcionování politiků. Kromě nastavení pětiletých výdajových rámců (jež by tedy nekopírovaly volební cyklus) doporučil NERV stanovit pevná pravidla pro deficity, a dokonce sankce za jejich nedodržení – vládě i sněmovně. Zcela konkrétní byl NERV v návrhu finanční odpovědnosti ministrů a jejich náměstků – za překročení schválených výdajů by přišli o dvacet procent platu. Oba návrhy byly komentovány jako úsměvné.
S konkrétnějším námětem nyní přichází poslanec ODS Martin Kocourek: „Jsme přesvědčeni, že za dluhy mají platit naši politici. Řešením je finanční ústava.“ V principu jde o to, že pokud by vláda při tříprocentním růstu ekonomiky předložila rozpočet se schodkem přesahujícím tři procenta hrubého domácího produktu, musela by pro takový rozpočet zvednout ruku nadpoloviční většina všech poslanců, tedy nejméně 101 hlasů. Schválení takového schodku by navíc vláda nemohla žádat třikrát za sebou. „Musela by předložit sněmovně žádost o vyslovení důvěry, pokud nastanou předem definované situace – například odchýlení se od plánovaného schodku o jednu pětinu,“ zdůrazňuje Kocourek. Perlou jeho návrhu je však související myšlenka.
„Odpovědnost ponesou – zpětně – i jednotlivci. A to členové vlády a poslanci, kteří se podíleli na schválení státního rozpočtu. Jejich platy se každý rok přenásobí koeficientem rozpočtové odpovědnosti, který zhodnotí vývoj HDP a rozdíl mezi příjmy a výdaji veřejných rozpočtů za uplynulý rok,“ říká Kocourek. Koeficient může nabývat hodnot od 0,75 do 1,25, ochudí či obohatí tedy politiky dle jejich výkonu maximálně o 25 procent jejich platu. Výši koeficientu určuje úsečka, která začíná na souřadnici 110 procent meziroční změny HDP (desetiprocentního růstu), kde koeficient dosahuje hodnoty 1, pokud deficit nepřesáhne –0,5 procenta. Druhým extrémem je tatáž hodnota koeficientu při poklesu ekonomiky o pět procent. V takovém případě je poslancům povolen až sedmiprocentní deficit.
Všechny takové návrhy však předpokládají, že se zákonodárci rozhodnou vypustit si rybník. A to je nepravděpodobné. „Jsme připraveni učinit kompromis, co se týká stanovení výše příjmu či daňového zatížení. Myslíme si však, že dvě procenta nejbohatších obyvatel mají povinnost nám se snížením státního schodku pomoci. Přispěli i maminky na mateřské a důchodci, jimž se nevalorizovaly důchody,“ odmítá místopředseda ČSSD Bohuslav Sobotka návrh ODS. A bez socialistů není síla, která by Lex Kocourek protlačila Parlamentem. Mezi řádky už jen zbývá přečíst, proč ani ODS nenavrhuje prostý zákon o povinně vyrovnaném rozpočtu, který už předložila v roce 1998 a jejž tehdy smetla sněmovna, a namísto toho konstruuje podobné motivační monstrum. Z grafu (viz Koeficient řádného hospodáře) vyplývá, že při tříprocentním růstu povoluje i schodek rozpočtu ve výši tří procent HDP. Dává tím najevo, že vějičku deficitu si jen tak vzít nenechá.
Že by podvod?
Čistě „technicky“ by to, aby zákon zakotvoval individuální odpovědnost zákonodárců za přijímaná rozhodnutí, bylo možné. Norma, na jejímž základě může stát postihnout liknavé konkrétní úředníky nebo mylné konkrétní soudce, už dokonce existuje. Zákon o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem totiž v určitých případech umožňuje státu, aby po úřednících či soudcích zpětně požadoval úhradu toho, co musel vyplatit osobám, které úřední rozhodnutí nebo postupy poškodily. Otázkou však je, zda by možnost „trestat“ politiky paradoxně neměla kontraproduktivní účinky. „Každé rozhodování je spojené s rizikem chybné volby. Takže by se 281 poslanců a senátorů zdrželo hlasování, a nic by nebylo přijato, což by bylo zase špatně,“ vysvětluje právník Jan Tryzna. I za důsledky legislativní nečinnosti by totiž zákonodárci mohli nést odpovědnost. Vše navíc komplikuje jedna dimenze, která celé věci dodává na první pohled absurdní nádech. „My jako občané můžeme být samozřejmě rozhořčeni na poslance a senátory, že něco dělají špatně. Dle současného stavu jsme však schopni vyvodit odpovědnost pouze vůči státu jako takovému. A protože my, občané, zároveň stát tvoříme, vyvozujeme odpovědnost vůči sobě samým,“ říká Tryzna.
Navzdory tomu Tryzna – byť s lehkým úsměvem – nachází možnou cestu, jak na některé hospodářské excesy politiků vyzrát. Třetí odstavec 23. článku české Ústavy obsahuje znění slibu, který nově zvolení poslanci a senátoři skládají. Závazek zní: „Slibuji věrnost České republice. Slibuji, že budu zachovávat její Ústavu a zákony. Slibuji na svou čest, že svůj mandát budu vykonávat v zájmu všeho lidu a podle svého nejlepšího vědomí a svědomí.“ Kdyby novopečený zákonodárce slib nesložil či jej složil „s výhradou“, jeho mandát zanikne. Pokud jej však složí a jeho obsahem se neřídí, což se v praxi děje, nestane se vůbec nic. Text slibu má totiž spíš deklaratorní charakter. „V těchto souvislostech se vždy zaobírám myšlenkou, zda se ti, kdo před volbami slibují, nedopouštějí trestného činu podvodu. Jeho skutková podstata je formulovaná tak, že by možná na některé předvolební sliby dopadala.“
A co trestat voliče?
Většina námětů, které jsme získali od českých byznysmenů, pléduje za tvrdší uplatňování institutu politické odpovědnosti. Čeští manažeři například navrhují:
„Před vstupem do politiky by měli politici složit kauci v určité výši nebo nějakou formu garance.“
„Povinnost politiků dodržovat vyrovnané rozpočty by měla být zakotvena ústavním zákonem. Měly by být také definovány sankce za nedodržení vyrovnaného hospodaření – například ztráta mandátu nebo rozpuštění sněmovny a vyhlášení předčasných voleb v následujícím roce po dosažení deficitu.“
„Chce to uzákonit podmínku, aby ten, kdo jako premiér nebo ministr zapříčinil deficitní hospodaření svého resortu, nesmí již nikdy v budoucnu znovu tuto funkci zastávat ani žádné jiné vedoucí místo ve státní správě.“
Jenže těžko zpochybnit odpověď, kterou týdeníku EURO na otázku, jak trestat politiky, poskylt exministr financí a místopředseda TOP 09 Miroslav Kalousek: „Málokdo si uvědomuje, že parlamentní demokracii vykonávají parlamentáři, což jsou lidé zvolení za různé skupiny. Ti politici plní přání skupin, za které byli zvoleni. Některé skupiny upřednostňují okamžitou spotřebu a život na dluh, a jejich volení zástupci pak takovou politiku prosazují. Bohužel, málokdo si však také uvědomuje, že jeho volený zástupce nemá jiné peníze než občanů země. Pokud si k prosazení požadavků svého voličstva musí půjčit, zadlužuje nejen své voliče, ale i jejich děti. Nejsmutnější na tom je, že scénáře dluhové pasti pak dopadají nejtragičtějším způsobem na nejchudší a nemajetné.“
Jako za císaře pána
„Vzhledem k tomu, že většina voličů je málo majetná, málo vzdělaná a v problematice vedení státu málo orientovaná, ve společnosti se postupně etablují vlády, které slibují mnohem vyšší sociální výdaje, než mohou z výnosu daní bez rizika učinit. Tím zemi přibližují k nevyhnutelnému bankrotu,“ říká filozof Stanislav Komárek. Řešením opakujících a prohlubujících se fiskálních potíží je tedy omezení volebního práva na ekonomické bázi. A není zcela mimo tradice standardní demokracie. Americký ekonomický novinář Tom Bethell například připomněl americkou variantu placených voleb zneužitou rasismem. V USA byly zpoplatněny volby na konci 19. století, kdy jižanské vlády po uznání práva volit i nebělochům zaváděly takzvané daně z hlavy (poll tax). Jejich zaplacení bylo nedílným aktem volby, a chudým černochům tyto náklady výrazně bránily v účasti ve volbách. Bethell však neřeší možné zhoršení ekonomických parametrů země v důsledku volební účasti bývalých otroků, spíše jejich postavení ve společnosti.
Jiným příkladem je takzvané všeobecné rovné volební právo, které v lednu 1907 podepsal rakousko-uherský císař František Josef I. Kromě nepřijatelného ustanovení, které bránilo volit ženám, zahrnovalo některá inspirativní omezení. Vyloučeni z hlasování byli muži, kteří nebydleli aspoň rok ve svém volebním obvodu. A také ti, kdo pobírali chudinskou podporu, či příslušníci armády a četnictva.
Volby znamenají určité náklady, a proto by stačilo za vhození lístku do urny požadovat finanční plnění v poměrné výši. Mají-li lidé problém zaplatit regulační poplatek 30 korun ve zdravotnictví, který mimochodem omezil krátkodobou nemocnost o neskutečných 47 procent, dvě stě korun za možnost volit by spolehlivě odfiltrovala tu část voličů, kteří chodí hlasovat cíleně jen pro strany, jež jim zaručí pohodlný život na státní útraty bez jakýchkoliv obstrukcí vyjma občasné návštěvy úřadu práce.
Složitější, ale stejně efektivní by bylo omezení volebního práva na základě obsahu daňového přiznání a dodatečného rozdělení pravomocí obou komor Parlamentu. Zjednodušeně řečeno, volit by mohl pouze ten, kdo za uplynulé období od posledních voleb státu více odvedl, než z něj odčerpal formou sociální sítě. Toto omezení by se týkalo jen dolní komory, která by recipročně získala výlučné právo schvalovat zákony s dopadem na veřejné finance a státní rozpočet. Horní komory by se omezení netýkalo a nefinanční témata by obě komory řešily stejně jako doposud. Rozhodování o finančním zdraví státu by tím zůstalo v rukou lidí, kteří si jsou schopní uvědomit dopad své volby. To by se pravděpodobně odrazilo i na kvalitě zvolených kandidátů.
(Boxy)
Názor manažera
Jestliže trestní a majetkovou odpovědnost nesou členové statutárních orgánů komerčních společností, kteří mohou v porovnání s politiky napáchat mnohem menší škody, měli by takovou odpovědnost nést i politici.
Jednodušší by pochopitelně bylo, pokud by se politici chovali odpovědně. To by však znamenalo, že by se musel změnit volební systém. Aby odpovědnost nesly konkrétní osoby, jež by si voliči vybírali podle jejich schopností, a nikoli anonymní jedinci z kandidátek politických stran, které si voliči vybírají na základě nereálných populistických programů.
Názor manažera
Má-li demokracie podle mého názoru základní slabinu v tom, že stejné právo vybírat politickou reprezentaci mají ti, kdo existenci státu financují, i ti, kdo z něj pouze prostředky odčerpávají, pak náš volební systém navíc umožňuje, aby se na odpovědná místa v politice dostali zcela nekompetentní jedinci – viz například bývalý traktorista předsedající Poslanecké sněmovně.
Názor manažera
Zadlužení státu je v některých případech nezbytné – například za války či recese. Morální, odpovědné a racionální chování politiků nelze nadekretovat. Jediná cesta ke zlepšení je přes zdokonalení procedur, kterými se politici vybírají, a přísné oddělení moci zákonodárné, výkonné a soudní. Je to jednoduchá, mnohokrát prověřená pravda. Náš volební systém neumožňuje výběr osobností, protože volíme strany. Strana však nikdy nerozhoduje, nemá morálku, nemůže být souzena ani odsouzena.
Názor manažera
Co si občané zvolí, to mají. Jak známo, volí především ty, kdo slibují pečené holuby rovnou až do huby. Tak za to budou také muset zaplatit. Nyní se stále diskutuje, že zadlužíme generaci svých dětí. Nikoli. Budeme pykat ještě my.
Názor manažera
Politici by měli nést úplně stejnou odpovědnost jako statutární zástupci firem. Přece pojem „s péčí řádného hospodáře“ platí i pro lidi odpovědné za SPRAVOVÁNÍ – to slovo zdůrazňuji – věcí veřejných, tedy státu. Cílem není pranýřovat za chyby, ale předejít tomu, aby se stát zadlužil jen proto, že někdo populisticky, z neznalosti, či dokonce v úmyslu se obohatit učinil účelová politická rozhodnutí, která jsou pro stát a jeho občany nevýhodná. Každý manažer odpovídá za výsledky firmy, proč tomu tak není u politiků?
Názor manažera
V celém civilizovaném světě je jedinou odměnou politika za jeho práci znovuzvolení a jediným trestem nezvolení. V municipální sféře sice komunální politiky reguluje zákon paragrafy o péči řádného hospodáře a o svěřeném majetku, aby rozhodovali transparentně, politické stránky hospodaření se to však netýká. Takový politik může být postižen za věcnou chybu například v textu smlouvy, nikoli však za její podstatu, která je politická. Ani na municipální úrovni nelze politiky postihovat za koncepci, za rozhodnutí o úvěru kvůli investici a podobně.
