Bez jakýchkoli dat nejdříve přijdeme s paragrafovým zněním zákona, a až pak se řeší, kolik nás to vlastně bude stát, jak to bude fungovat, říká Ondřej Vondráček, unijní legislativní právník a autor knihy Korupce jako parazit. Obvyklé ale je nejdříve analýzou definovat problém a dohodnout se na řešení, teprve poté psát zákony.
V prosinci vyšla vaše kniha Korupce jako parazit, kde velice úderně a svižně popisujete mechanismy korupce a navrhujete účinná a prostá řešení. Co bylo impulzem k sepsání knihy?
S kolegou ekonomem jsme v roce 2012 posedávali po bruselských hospodách. Zatímco všichni se bavili o různých životních tématech, nás zajímaly problémy a skandály v Česku, zejména co je příčinou, a hlavně jak to řešit.
Kniha je atypická i tím, že nesrovnáváte Českou republiku s jinými zeměmi, což je u korupce v podstatě nejčastější způsob dokazování problému. Neexistuje země, s kterou se lze srovnávat?
Srovnával jsem pouze v některých případech, které jsou naprosto zřetelné a ilustrující. Řada srovnání s jinými zeměmi je poté na naší webové stránce Korupcejakoparazit.cz, která knihu doprovází.
A dá se vůbec Česká republika se svojí historií, velikostí a ekonomickou situací srovnávat s jinou zemí? V některých aspektech ano, v některých ne. Velmi jednoduchý příklad jsou společnosti s anonymními listinnými akciemi. U nich lze srovnávat Českou republiku například s Rakouskem, které má zhruba stejně obyvatel, ale v roce 2010 mělo 7,5krát méně společností s anonymními majiteli. Rovněž jde toto srovnávat se Slovenskem, kde řešili podobný problém. Ale je obtížnější srovnávat s jinými zeměmi, kde například listinné akcie vůbec nejsou, třeba ve Francii, nebo kde sice jsou, ale příliš se nepoužívají, jako například v Německu. Pak člověk musí začít zacházet do detailů, které pro neodborníka mohou být nudné.
Co přesně máte v evropských institucích na starost?
Jsem legislativním právníkem a podílím se na vytváření evropských zákonů, přesněji řečeno nařízení a směrnic v oblasti vnitřního trhu a ochrany spotřebitele. Zároveň píšu takzvané zprávy o potřebnosti a dopadech regulace – proč je nutné určité pravidlo přijímat, jaké ekonomické dopady by mělo, jaká přinese pozitiva a jaké náklady.
Což se v České republice příliš nedaří, takhle dopředu zkoumat dopady zákona. Proč tomu tak je?
Dovolím si tvrdit, že správné nastavení tvorby zákonů je nejdůležitější protikorupční opatření a nejdůležitější opatření pro odborné a kvalifikované řízení veřejné správy. V Česku sice proces hodnocení dopadů regulace funguje, ale dělá se pouze formálně. Navíc se málokdy předem zkoumá, zda určitý zákon potřebujeme, nebo ne. Na základě politické dohody se stanoví, že se něco přijme, aniž by se exaktněji pomoci ekonomických nebo sociologických analýz zjišťovalo, jestli to je, nebo není potřeba. Často přijímáme zákon, u kterého zhruba víme, jaké bude mít dopady, ale nevíme, proč je nutné ho přijmout. Dalším nedostatkem je, že se po vstupu zákona v účinnost nedělají hodnotící zprávy, které by po třech pěti letech ukázaly, jestli daný zákon vyřešil problém, který měl vyřešit a kvůli kterému se přijímal. Místo toho se dělají živelné novelizace zákonů, u kterých opět není vždy jasná jejich potřebnost. Kdyby existovaly po třech či pěti letech zprávy o účinnosti zákona, bylo by možné vidět, jestli je potřeba určitý zákon novelizovat, nechat ho, jak je, nebo ho úplně zrušit. Ale jsem v jistém slova smyslu optimista, protože se věci začínají posouvat kupředu.
Knihu máte pro čtenáře koncipovanou od úvodu do problematiky, co je to korupce, jak je škodlivá, ke konkrétním problémům a řešením. Kdyby ta kniha ale měla být návodem napsaným spíše pro politiky a úředníky, čím byste začal?
Snažil jsem se nejdříve definovat problém a následně nabídnout řešení a postupovat od jednodušších problémů ke složitějším. Pokud bych měl něco vypíchnout jako hlavní, byla by to vyšší transparentnost při přijímání právních předpisů a důslednější zpracování zpráv o potřebnosti a dopadech zákonů. Na druhém místě jednoznačně zákon o státní službě.
To je aktuální politické téma. Zákon se přepracovává, jaký máte z průběhu pocit?
Nastavit správný zákon o státní službě neznamená jen napsat dobře paragrafové znění. Samotný právní text totiž není schopen vyřešit vše. A hlavně schvalování takto veledůležitého zákona by mělo předcházet výše zmíněné popsání a analýza problému: kolik nás stojí veřejná správa, kolik nás stojí korupce ve veřejné správě, jakými mechanismy se provádí, jakou státní správu si můžeme dovolit, jak je třeba nastavit komplexní personální systém pro desítky tisíc lidí. Teprve v okamžiku, kdy popíšeme problém, najdeme nejlepší řešení nebo se shodneme na nějakém všeobecně přijatelném řešení, je možné začít psát paragrafové znění zákona. My to ale děláme obráceně a to je jeden z důvodů, proč se přijímání tohoto zákona zadrhává. Bez jakýchkoli dat nejdříve řada různých stran přijde s paragrafovým zněním zákona, a teprve pak se řeší, kolik nás to vlastně bude stát, jestli na to máme, jak řešit personalistiku, kdo bude koho jmenovat a odvolávat a tak dále. Jak jsem již uvedl, jelikož nemáme správně zvládnutý legislativní proces, potácíme se jakoby ode zdi ke zdi a v podstatě nemáme možnost zjistit, zda postupujeme kupředu, nebo děláme kroky zpátky.
Že nejdříve píšeme paragrafové znění, a až potom řešíme, jak by to mělo fungovat, lze vnímat jako zlý úmysl, nebo nešikovnost, nedospělost naší demokracie?
Já si nemyslím, že to je zlý úmysl. Ani to není problém demokracie. Je to problém řemesla. Problém řemesla řízení veřejné správy. Obecně v řízení veřejné správy nemáme v České republice nijak významné know-how a ani se nesnažíme, abychom ho vytvořili. Podíváme-li se do jiných zemí, Británie, Francie, tak tam existují specializované školy, které se tím, jak řídít veřejnou správu, zabývají. V České republice se vytváření zákonů a řízení veřejné správy bere jen jako politika. Obrazně řečeno zapřaháme vůz před koně, protože jsme se technikou zapřahání nikdy nezabývali a bereme ji jako otázku výlučně politickou. To je ovšem mylné. Kam kůň s vozem pojedou, ano, to je otázka politická, avšak zda správně zapřáhneme koně před vůz, a nikoli za něj a jestli se budeme vůbec moci někam pohnout, to je otázka zvládnutí techniky, konkrétně techniky řízení veřejné správy.
Chápu dobře, že tohle by ale mohl zákon o státní službě změnit, kdyby byl skutečně dobrý?
Zákon o úřednících by mohl postupně vybudovat kulturu profesionální veřejné správy s morální integritou. Aspekt protikorupční lze do velké míry zajistit zákonem tak, aby se úředníci snažili o co nejlepší řešení ve veřejném zájmu, nikoli pouze plnili něčí pokyny. Otázka kompetentnosti se ale zákonem samotným nevyřeší.
Takže zákon je dopředu odsouzený k nezdaru?
Doufám, že ne, protože ho nutně potřebujeme. Pokud bude zákon jako takový dobře napsaný, může mít významný protikorupční efekt. Ale samotné znění zákona, ať bude jakékoli, nezajistí vstupem v účinnost okamžité zlepšení v odborném řízení veřejné správy. Než se vybuduje expertiza a profesionalita, to ještě nějakou dobu po přijetí zákona potrvá.
Hodně zmiňujete v knize takzvaná chytrá pravidla. Jak takové pravidla definujete a bude tento konkrétní zákon chytrý?
Ideální chytré pravidlo je samovymahatelné. Dobrým příkladem je zákon o registru smluv požadující zveřejňování smluv na internetu pod sankcí neplatnosti. U zákona o státní službě není efekt „chytrých pravidel“ tak patrný, protože – jak jsem již řekl – nejde jen o zákon. Chytrá pravidla vycházejí z efektivního nastavení motivace. Zákon o úřednících musí motivovat lidi, kteří mají morální integritu a expertizu, aby pro státní správu pracovali. Na druhé straně musí zajistit, aby nebyli manipulovatelní. Například pokud přijde ministr s nějakým nápadem, musí mu úředník být schopen bez obav z následků předložit analýzu dopadů jeho nápadu. Systém nesmí úředníka nutit k tomu, aby jakýkoli nápad přicházející shora musel jen bezhlavě zpracovat, nehledě vlevo, vpravo.
Dává to smysl, ale říci veřejně, že je třeba dát úředníkům více peněz a větší jistotu, je v dnešní době politickou sebevraždou. Umějí politici podle vás takové kroky obhájit před veřejností?
Zvyšovat platy úředníkům je v dnešní době asi velmi politicky nepopulární. Nicméně opět se vrácím k analýze potřebnosti a dopadů. Náklady na úředníka dnes nejsou jen jeho plat, ale, jak ukazuje řada auditů, velká část práce, kterou mají dělat úředníci, se outsourcuje. Chybějí analýzy toho, kolik dělá plat úředníka a kolik nadto dělají náklady na externí firmy, jež v řadě případů dělají tu práci, kterou by měl dělat úředník.
A kdo by to měl spočítat? Zase ten úředník, který si na to najme externí firma?
Personalistická data o tom, co ministerstvo dělá, koho zaměstnává, kolik platí lidem a kolik za externí služby, to vše se dneska začíná zjišťovat. Tyto údaje existují, a pokud by se analyzovaly, je možné se bavit o tom, jestli peníze, které dostávají externí firmy na zajištění též práce, kterou má dělat úředník, by nebylo lepší dát právě tomu úředníkovi, jenž má „outsourcované“ úkoly v popisu práce. Jednak bychom ušetřili, jednak bychom díky vyšším platům i mohli přilákat do veřejné správy skutečné odborníky, kteří by neměli díky slušnému platu potřebu obstarávat si další příjmy bokem.
Je alfou a omegou vymýcení korupce mezi firmami, aby byl dohledatelný konečný vlastník?
Myslím si, že současná úprava zákona je pro všechny firmy, které nemají příjmy z veřejného rozpočtu, dostatečná. Naopak je zásadní, aby bylo dohledatelné, kdo je skutečným vlastníkem firem, které nějakým způsobem dostávají veřejné peníze. Ať už z veřejných zakázek, grantů, dotací a tak dále. Jak ukazuje řada studií, společnosti navázané přes „anonymní vlastníky“ na politiky si vyhrazují přístup k veřejným zakázky a veřejným prostředkům jen pro sebe. Transparentní malé a střední firmy, které nechtějí korumpovat, se pak k veřejným zakázkám a penězům vůbec nedostanou.
Dohledatelnost konečných vlastníků by vrátila do hry malé a střední podnikatele? Jak?
Pokud by bylo zřejmé, kdo je skutečným vlastníkem firem, které dostávají veřejné peníze, a tedy zda zakázky nejsou dávány firmám, jež vlastní ti, kteří o zakázkách rozhodují (nebo jejich rodinní či straničtí příslušníci), domnívám se, že by si nikdo z politiků či lidí napojených na strany netroufl vlastnit firmu, co dostává zákázky od ministerstva ovládaného danou stranou. Investigativní novináři a protikorupční organizace by to okamžitě zjistili a zveřejnili. Zároveň by bylo vidět, jestli existuje skutečná veřejná soutěž. Díky tomu, že bychom viděli celou vlastnickou strukturu vítězů veřejných zakázek, bylo by zároveň zřejmé, zda náhodou čtyři osoby na určitém ministerstvu si přes svoje vlastní firmy nerozdělují devadesát procent zakázek vypisovaných tímto ministerstvem. Bez rozkrytí konečných vlastníků nemusejí být soutěže o veřejné zakázky tak intenzivní, jak se domníváme, i když se do soutěže formálně přihlásilo několik firem.
Anonymní akcie byly od Nového roku zrušeny. V knize ale upozorňujete, že to mnohé neřeší, protože seznam jmenných listinných akcií má mít firma, jenomže ta ho může ztratit nebo ho zapomenout vést. Máme tedy nakročeno k dohledávání koncových vlastníků nebo naopak k jejich zastírání? Nejsme na stejném bodě jako před rokem. Udělali jsme malý krok kupředu směrem k dohledatelným elektronicky evidovaným akciím. Zbývající listinné akcie na jméno jsou sice také částečným problémem, ale mnohem větším problém jsou svěřenské fondy.
Svěřenské fondy je vaše velké téma. Rozumějí mu ale i Češi samotní? Pro naši legislativu je to nový prvek, zdá se, že zatím si ho Češi oťukávají.
To je otázka, kdo o tom ví a kdo o tom neví. Řada osob, které věděly, jak fond využít, se už na to připravovala během loňského roku. Jelikož však neexistuje žádná publicita nebo registr svěřenských fondů, nikdo vlastně ani neví, kolik jich vzniklo od Nového roku, co vstoupil v účinnost nový občanský zákoník. Problém svěřenských fondů vyplave na povrch až za několik let, až se objeví korupční kauzy, ve kterých budou figurovat, ale to už bude na elegantní řešení pozdě.
Není zde ale brzdou či rizikem to, jak budou rozhodovat soudy, které také se svěřenským fondem nemají zkušenosti? Bezpochyby. Svěřenský fond je vypůjčený z anglosaského práva, konkrétně z kanadského Quebeku. Soudci z Quebeku se ale mohou odkázat na šest set let bohatou judikaturu anglických soudů ohledně trustů. České soudy tuto možnost nemají a je ve hvězdách, jak budou řešit otázky, na které znění občanského zákoníku v této oblasti nedává odpověď.
Jak je možné, že se svěřenské fondy dostanou do legislativy v době, kdy se ostatní země snaží vypořádat s problémy, které přinesly?
Možná opět proto, že neprobíhá důsledná analýza potřebnosti a dopadů zákonů, které přijímáme.
Jsou podle vás Češi v řešeních vynálézavější? Umějí odbočovat a odkloňovat lépe než jiné národy? Nebo nám to tak jen připadá? V čem je Česko specifické, je, že máme problém s organizací řízení veřejných institucí. Se schopností akceptovat, že stát jsme my. Je zajímavé, že poté, co zaniklo Rakousko-Uhersko, jeden z prvních imperativů, který Masaryk a spol. Čechům dávali, byl, že teď už nemůžeme krást, protože krademe ze svého, nikoli z rakouského. Ta mentalita, že stát nejsme my a tím, že ho obcházíme, proti němu bojujeme, tady stále je a nezbývá než opakovat, že dnes už si krademe ze svého.
