Pět principů regulace

Nelze zapomínat, že každé usměrňování deformuje ceny a narušuje tržní prostředí

Vlny regulace finančního trhu doposud vždy kopírovaly vlny a hloubky jednotlivých finančních krizí. Dnešní překotná tvorba nových regulačních pravidel spíše reflektuje sílu politického volání po přitvrzení regulace než skutečnou potřebu její změny. Bylo by velmi užitečné si uvědomit, že řada dnes navrhovaných regulačních opatření tu již někdy byla, postupem času však byla změkčena, přešla z direktivní do indikativní formy nebo dokonce byla zrušena. Například nástroje regulující likviditu bank s direktivním plněním předepsaných ukazatelů se používaly ve většině vyspělých tržních ekonomik v šedesátých až sedmdesátých letech minulého století. Diskuse o kontrole „rychlého“ pohybu spekulativního kapitálu a o nebezpečích plynoucích z neregulovaných daňových rájů, takzvaných offshore center, jsou rovněž staré již téměř padesát let. Podobně i Tobinova daň je po desetiletí evergreenem bojovníků s „nezdravými“ pohyby finančního kapitálu. Každý odpovědný ekonom si proto musí klást řadu otázek: Představuje regulace skutečně vylepšení tržního systému? Je regulace objektivně nutná z pohledu dosažené úrovně koncentrace a centralizace kapitálu? Nebo je naopak rostoucí regulace projevem degenerace systému stále více zatěžovaného parazitujícími regulátory, kteří mimo jiné brání volnému vstupu do odvětví?

Borcení trhu

Jako ekonom a centrální bankéř se obávám, že problémy spojené s pohybem finančního kapitálu jsou silně politizovány. Kritika je až příliš často založena na dehonestaci spekulace a subjektů, které ji uskutečňují. Zcela se opomíjí myšlenky, které byly formulovány již v padesátých letech minulého století neoliberálními ekonomy (například rozlišení spekulačního a podvodného jednání, teoretické vysvětlení stabilizační a destabilizační spekulace, zdůraznění pozitivní role spekulantů jako protistrany „hedgerů“). Vývoj neoliberálních pohledů je možno dobře vysledovat v několik desítek let starých článcích (M. Friedman – The Case for Flexible Exchange Rate, 1953; H. G. Johnson – Destabilizing Speculation: A General Equilibrium Approach, 1976). Je nesporné, že regulace by měla mít ambice snížit podvodné jednání. Omezování spekulačního chování je však v přímém rozporu s principy fungování tržní ekonomiky. Spekulace je činnost, která umožňuje prosazení očekávání tržních subjektů do cen. Omezení spekulace prakticky znamená trvalou deformaci cenového systému, vznik cenových rigidit a nebezpečí chybných alokací. Vyšší volatilita cen v hledání nové rovnovážné úrovně je lepší než trvalé omezení přirozené tvorby cen prostřednictvím regulace finančních toků.

Deformace cen

Otázka zní, jak a v jakém rozsahu regulovat bankovní (či chcete-li finanční) sektor, aby i zde bylo zachováno maximální tržní prostředí a principy fungování trhu. Prakticky všechny významné teoretické směry doporučují, respektive nevylučují určitý stupeň regulace. Spor se však vede o rozsah a tvrdost regulace – zda má mít výhradně makroekonomický cíl, nebo jak makroekonomické, tak i mikroekonomické zaměření.
Domnívám se, že tržní selhání nelze považovat za postačující podmínku pro mikroekonomické regulace v bankovnictví. Regulace nezajišťuje automatické vylepšení tržního systému. Z pohledu liberálního proudu ekonomického myšlení je tomu spíše naopak, neboť regulace sama narušuje přirozené tržní interakce a podléhá zájmovým skupinám. Problém účinnosti regulace je vždy nutno zkoumat ve dvou úrovních – a v bankovnictví to platí obzvláště. Za prvé, zda regulace je vůbec schopna snížit původní rozsah tržního selhání. A za druhé, zda přínos regulace ze snížení tržních selhání je vyšší než náklady tržních selhání vyvolaných samotnou regulací. Na druhé straně pro regulaci můžeme najít ospravedlnění, pokud je schopna zabránit vysokým národohospodářským ztrátám spojeným s bezprostředním rozpadem systému nebo je schopna předcházet nákladným intervenčním zásahům. Proto je vhodné o ekonomické regulaci uvažovat v sektorech, jejichž kolaps může ohrozit fungování celé národohospodářské soustavy – bankovnictví, respektive finanční sektor je toho dobrým příkladem. Každý tvůrce regulace by však měl mít na zřeteli, že regulace vede k trvalé deformaci cen, a tím narušuje tržní prostředí. A měl by respektovat následujících pět základních principů.

Základní pravidla

1. Regulatorní orgán by si měl neustále klást otázku, zda direktivní pravidla (rules) jsou skutečně lepší než indikativní pravidla (principles), o jejichž plnění či neplnění je veřejnost pravidelně informována. Je nutné se soustředit na kvalitní vynucování stávajících pravidel regulace a dopředu pečlivě zvážit reálné možnosti kontroly a vynucování nově navrhovaných pravidel. Regulační pravidla, jejichž plnění si nelze prakticky vynutit, by měla mít pouze formu indikativní. Regulační pravidla, jejichž plnění nelze zajistit ani kontrolovat, zbytečně diskreditují regulační systém.
2.Regulace má smysl, pokud úspěšně funguje na parametrické úrovni. Snaha o diferenciaci regulace (regulačních pravidel a ukazatelů) podle specifik jednotlivých subjektů může představovat slepou uličku, neboť zvyšuje riziko, že regulace bude podléhat značnému subjektivismu u regulujícího orgánu a lobbistickým tlakům ze strany regulovaných subjektů.
3. Je nutné se vyvarovat „nabalování“ jednoho nově zaváděného pravidla regulace na druhé. Například vysoké pojištění depozit je tradičně považováno za nejlepší prevenci proti útoku na banky. Pojištění depozit však zároveň podporuje morální hazard v obchodních bankách, které volí rizikovější a méně likvidní strukturu aktiv. Ohrožení bankovní stability může u zastánců regulace podpořit snahy o zavedení tvrdších pravidel regulace v oblasti řízení aktiv (například vyšší požadavky na kapitálovou přiměřenost a předepsání složitých a nákladných modelů řízení rizik). Tato regulační pravidla však zároveň komplikují vstup do odvětví.
4. Regulace by se měla vyvarovat dvojího zatížení subjektů finančního trhu nevhodnou kombinací regulace na úrovni stavových veličin, která je doplněna o regulaci na úrovni tokových veličin. Je například nesmyslné regulovat otevřené devizové pozice a současně uvalit na zisk ze „spekulativních“ operací speciální (tedy vyšší) daňovou sazbu. Podobně je nevhodné kombinovat ukazatele kapitálové přiměřenosti s uvalením speciální finanční daně.
5. Je vždy lepší preferovat regulaci stavových veličin před regulací tokových veličin. Speciální zdanění zisku ze spekulace jako forma tokové regulace spekulativního kapitálu zpravidla vymezuje základ daně pomocí délky časového období, ve kterém je příslušné aktivum nakoupeno a následně prodáno. Tento přístup je však chybný, neboť regulatorní orgán není schopen odlišit spekulaci od arbitráže či zajištění aktiv. Citlivějším způsobem regulace spekulativního kapitálu je regulace na úrovni stavů, tedy kvantitativní limity na otevřenost pozic. Takto probíhá i řízení rizika v bankovním sektoru.
Chci věřit, že uvedené principy budou při vytváření nové regulace pro český finanční trh respektovány nejen v České republice, ale zejména tvůrci regulace v Evropské komisi. Za chyby zaplatíme všichni, neboť náklady plynoucí ze špatné regulace budou obrovské a ponese je celá společnost.