Podpis bez odpovědnosti

Právní postavení ministra je jiné než manažera firmy

Zhruba před dvěma měsíci vzbudil pozornost rozsudek Městského soudu v Praze v trestní věci bývalého ministra ČR. V této souvislosti bylo kromě jiného zmíněno, že obhajoba se pokoušela konstruovat nějakou speciální trestní odpovědnost člena vlády, pochopitelně menší než u jiných lidí. To není přesná informace, ale právní pozice ministra stojí za zmínku, neboť se zřetelně liší od té jiného vedoucího pracovníka, což se může projevit i v trestním řízení.

Zákonné meze.

Byť to je možná nadbytečné, ale úvodem budiž připomenuto, že v právním státě lze občanům práva a povinnosti ukládat toliko zákonem a že oni sami smějí činit vše, co legislativa nezakazuje. Tento ústavní postulát nutně stojí na začátku jakékoli úvahy o možném porušení povinnosti fyzickou osobou. Má-li mít fyzická osoba jakoukoli formu odpovědnosti, ať již civilní, správní nebo případně trestní, musí se tak dít v důsledku toho, že porušila nějakou povinnost, která jí byla uložena zákonem, případně na základě něho a v jeho mezích. To se přirozeně týká i ministra. Jde však o to, jaké ony „zákonné meze“ jsou.

Vedoucí pracovníci.

Není sporu, že vedoucím pracovníkům státních organizací nebo podnikatelských subjektů jejich práva a povinnosti určuje zákon. Buď Zákoník práce (zaměstnanci v pracovním poměru) nebo ten obchodní (typicky členové statutárního orgánu podnikatelského subjektu). Základní právní vztah pak může anebo musí být doplněn speciální smlouvou, která povinnosti (a práva) upravuje podrobněji. Na tuto konstrukci zákonných povinností navazuje konstrukce některých trestných činů, kterých se lze dopustit jen v určité vedoucí funkci a jen porušením uložených či smluvně převzatých povinností. A dlužno říct, že většinou úmyslným porušením. Typický je trestný čin porušování povinnosti při správě cizího majetku.

Ministr.

Zcela jiné je tomu u ministra. Především neexistuje žádný zákon ani právní předpis nižší právní síly, který by ministrovi ukládal nějaké povinnosti. Jinak řečeno, ministr nemá žádnou povinnost vykonávat svoji působnost či svoji funkci například s péčí řádného hospodáře, a to jak pokud jde o funkci vládní, tak o tu řídicí, je-li pověřen řízením ministerstva. Podle článku 67 ústavy je vláda vrcholným orgánem výkonné moci a skládá se z předsedy vlády, jejího místopředsedy a ministrů. V této podobě je odpovědna Poslanecké sněmovně. Podle druhého odstavce článku 68 ústavy prezident jmenuje členy vlády s výjimkou jejího předsedy a pověřuje je řízením ministerstev nebo jiných úřadů. Podle článku 69 ústavy pak ministr skládá slib člena vlády, jímž slibuje věrnost České republice, zachovávání ústavy a zákonů a dále to, že bude svůj úřad zastávat svědomitě a nezneužije svého postavení.

Rozdílné pozice.

Aniž bych chtěl ministrovi - jako druhu - nějak přehnaně fandit, mám za to, že slíbit, byť ústavně a na svoji čest, že funkce bude vykonávána svědomitě, je něco zcela jiného než mít zákonem uloženou povinnosti - například člena představenstva akciové společnosti - vykonávat svou působnost s péčí řádného hospodáře. Nadto svědomitost je slibována členem vlády, tedy z pozici odlišné od té „ředitele“ ministerstva.
U vrcholného manažera je obvykle základním výběrovým kritériem již osvědčená anebo alespoň důvodně předpokládaná schopnost zvládnout svoji budoucí funkci nejen po organizační, ale zčásti i po odborné stránce. Očekává se například, že má-li být členem představenstva automobilky, ví něco o autech a minimálně má představu (ne-li zkušenost), jak firmu řídit.

Především politik.

U ministra však může být situace zcela jiná. S možností, že problematice svého resortu buď nerozumí zcela, anebo jen velmi málo, se v podstatě počítá. To není pokus o laciný vtip, ale reflexe toho, že ministr je především politická figura, a jak jsem uvedl, prioritně členem vlády. Vládu obvykle sestavuje vítěz voleb a často nikoli s ohledem na odborné předpoklady či schopnosti ministerského kandidáta. Na straně druhé, neexistuje-li nějaká povinnost řádně, či dokonce odborně vykonávat svoji funkci, nic ministra nenutí k tomu, aby zvažoval, zda řízení ministerstva zvládne. Zejména, očekává-li se od něj především angažovanost politická, vládní a tak dále.

Politická odpovědnost.

Je zjevné, že ministerstvo jako nejvyšší orgán státní správy vykonává celou řadu činností, které mohou mít podobu individuálních či obecně závazných legislativních aktů či úkonů, jež mění, ruší anebo zakládají nějaký právní vztah. Zde všude se očekává, že na příslušném dokumentu bude podepsán ministr - a kromě toho na celé řadě jiných, například na hospodářských smlouvách a tak dále. Ministr má nepochybně politickou odpovědnost za to, že všechny tyto výstupy budou v souladu s politikou vlády, ale stěží lze po něm požadovat, aby garantoval právně odbornou kvalitu či věcnou správnost.

Akt podpisu.

Ministr - a zde se už jeho postupy v mnohém podobají těm vrcholného manažera velké obchodní společnosti - většinu toho, co podepisuje, signuje naslepo. Tedy jenom s tím, že musí spoléhat na správnost úsudku svých podřízených. Podstatný rozdíl mezi ministrem manažerem je v již zmíněné absenci zákonné normy, která by ministrovi ukládala, jak si má počínat při výkonu své funkce, tedy i při onom podepisování. Nevím, zda tomu tak je ve všech resortech, ale ve zdrcující většině je toto podepisování završením formálního postupu, který je věcně vyjádřen referátníkem nebo též košilkou. Jde o materiál, který obsahuje jednak navrhovaný akt ministra či ministerstva, jednak základní podklady, zejména však vyjádření relevantních pracovníků resortu. Obvykle odborných referentů vyššího stupně, příslušného vedoucího odboru, sekce, úseku a tak dále, náměstka, který má tuto oblast řízení ministerstva na starost, a též i vedoucího či ředitele sekretariátu ministra.

Schvalovací rituál.

Podpisy těchto lidí mají ministrovi zaručovat, že materiál je z věcného i formálního hlediska v pořádku. Absence podpisu či dokonce nesouhlasná poznámka signalizuje opak, přičemž v takové situaci ministr musí rozhodnout sám. Buď přes uvedené stanovisko rozhodne kladně, anebo materiál vrátí k přepracování či vůbec rozhodne o tom, že v této věci nebude žádný výstup ministerstva činěn. Existence takového podpisového rituálu je zřejmě dokladem svědomitého výkonu části ministerské funkce, řízení ministerstva, a více již v našich podmínkách po ministrovi chtít nelze. Míněno přirozeně z hlediska práva.

Otázka osobního prověření.

Rozdíl mezi ministrem, rozhodujícím na základě materiálu předloženého podřízenými, a členy statutárního orgánu obchodní společnosti, kteří namnoze rozhodují obdobným způsobem, je právě v míře odpovědnosti za správnost rozhodnutí a z toho vyplývajících povinností - vynaložit přiměřené úsilí na osobní prověření, zda je schvalovaný materiál skutečně optimálním rozhodnutím - alespoň z hlediska dostupných informací. To ministr zřejmě nemusí, leč statutáři ano.

Rozhodování v rámci vlády.

Připouštím, že takový výklad povinností ministra se může leckomu jevit jako nepřiměřeně benevolentní. Proč by ministr neměl mít (za ty prachy) stejnou odpovědnost, jakou má onen hypotetický manažer? Ponechám stranou fakt, že manažeři, kteří rozhodují na alespoň trochu srovnatelné úrovni, mají obvykle platy o něco větší. Obvykle o řád i více. Podstatné je, že zmíněný ministr je dílem člen vlády a částečně politik. Očekává se tedy od něj především fundované (a svědomité) rozhodování v rámci vlády. Z toho pak vyplývají další závazky, například politická jednání, zahraniční cesty a podobně. Též se očekává, že se ministr bude dle potřeby zúčastňovat zasedání Parlamentu a jeho komisí či politických klubů. Požadováno také je, aby přiměřeně aktuální potřebě sešel mezi lid a prohovořil cosi o svém resortu zvlášť a o osudu státu obecně. Vzato z tohoto úhlu pohledu, si může ministr svoji mzdu řádně vydělat, aniž po jeden či více dnů viděl svoji kancelář zevnitř. No, a pak se „holt“ podepisuje, kde se dá, a pochopitelně bez čtení. A podle mne i bez odpovědnosti. Možná by stálo za to změnit celý „podepisovací“ a odpovědnostní model, ale to už je nad rámec této úvahy.