Poslancům na právě probíhající schůzi přibyla jedna povinnost.
V prvním čtení totiž budou projednávat nový daňový řád. A do této normy budou muset včlenit i nedávný nález senátu Ústavního soudu, týkající se daňových kontrol. Návrh daňového řádu totiž neobsahuje podmínku, kterou Ústavní soud stanovil – že finanční úřad musí zdůvodnit, proč chce ve firmě provést daňovou kontrolu.
Daňový poplatník to má stále v případě jakéhokoli konfliktu s finanční správou těžké. Musí všechno prokazovat, aniž pořádně ví, co vlastně po něm berňák chce. Naštěstí soudní instance tomu občas učiní přítrž. Pozornost v tomto směru přitáhl nedávný nález senátu Ústavního soudu o povinnosti finančních úřadů zdůvodňovat zahájení daňové kontroly (podrobnosti v Profitu 5/09). Toto rozhodnutí se nedotkne jenom dosavadní praxe daňového řízení, ale je vzkazem i do budoucna. Musí být totiž zakomponováno do daňového řádu, který na právě probíhající schůzi sněmovny začnou projednávat poslanci. „Návrh daňového řádu situaci souzenou Ústavním soudem nijak neřeší. Naopak je mnohem přísnější než stávající právní úprava,“ říká Roman Ondrýsek z firmy Ondrýsek, Lichnovský a partneři.
Na stejný problém upozorňuje i Patricie Švarcová z advokátní kanceláře Havel a Holásek. „Podle mého názoru je možné situaci, kdy je s daňovým subjektem zahájeno daňové řízení, za určitých okolností přirovnat k pozici člověka, který se stane trestně stíhaným. Pokud má trestní řád přesná pravidla, včetně zákonem stanovené možnosti obrany obviněného proti vznesení obvinění, není jediný důvod, proč by tomu tak nemělo být též v řízení před správcem daně,“ dovozuje Švarcová.
V připravovaném daňovém řádu jde tedy v zásadě o nastavení naprosto jasných pravidel, kdy a jakou formou bude možno daňovou kontrolu zahájit a jakými prostředky se bude moci daňový poplatník proti tomu bránit. Podle advokátky je obecně známou skutečností, že pokud je dnes s daňovým subjektem zahájeno vytýkací řízení, tak finanční úřad pouze mechanicky opíše § 43 odst. 1 zák. o správě daní a poplatků – to jest, že má pochybnosti o správnosti, průkaznosti nebo úplnosti daňového přiznání, a proto zahajuje vytýkací řízení. Aniž by ale uvedl, jaké konkrétní pochybnosti má a k čemu se vztahují. Na takovou výzvu je již nyní obtížné ze strany daňového poplatníka reagovat, případně si předem připravit argumentaci pro pozdější místní šetření u správce daně.
„V tomto směru se situace poplatníka podle stávající předlohy daňového řádu v případě absence změn rozhodně nezlepší,“ uzavírá Švarcová.
Opačného názoru než citovaní právníci je v hodnocení návrhu daňového řádu ministerstvo financí. „Daňový řád oproti současnému zákonu obsahuje výslovné zakotvení pravidel pro zahájení daňové kontroly, neboť zahájení nebude moci být pouze formálním aktem, pro jednoznačné vymezení rozsahu a předmětu daňové kontroly, či pro možnost opakování daňové kontroly. Díky novému textu v oblastech, které současný zákon neřeší či řeší pouze sporadicky, se tak možná – v budoucnu dočkáme nového pohledu na praxi daňových kontrol. Ty jsou přitom dnes vnímány spíše v pejorativním duchu než jako nástroj pro kvalifikovanou diskuzi mezi správcem daně a daňovým subjektem o splnění jeho daňových povinností,“ píše se v prohlášení ministerstva financí.
Podle soudce Nejvyššího správního soudu Karla Šimky se musí nález senátu Ústavního soudu do návrhu daňového řádu promítnout. Záležet bude ale na tom, zda do doby jeho schválení nepřijde z Ústavního soudu opačný názor. „Tříčlenný senát, který o věci rozhodl, nebyl jednotný. Záležet bude proto na dalším vývoji,“ říká Šimka. Pokud by k Ústavnímu soudu doputoval další podobný případ, a jiný senát rozhodl stejně, mělo by to daleko větší právní váhu. Pokud by naopak rozhodl opačně, muselo by o konečném názoru Ústavního soudu rozhodnout plénum.
Změny v rukách poslanců
Co a jak by se muselo v konkrétních ustanoveních návrhu daňového řádu změnit v případě, že nález přečká schvalovací proceduru v parlamentu, zatím není jasné. Dostatečnou změnou může být dosazení jednoduché věty, že se zahájení daňové kontroly musí zdůvodnit. Jenže to nemusí stačit. Nález totiž nabízí další otázky. Má být proti zdůvodnění přípustné odvolání? Ke kterému orgánu, či organizační složce daňové správy? Pokud bude odvolání možné, má mít odkladný účinek? Bude možné v případě, že se přijde na nějakou jinou nesrovnalost, kterou zdůvodnění neobsahovalo, provést kontrolu i ve zjištěné nesrovnalosti? To jsou jenom namátkou některé otázky, které nález vyvolává.
Na další problém, který nález Ústavního soudu přináší, upozorňuje Ondrýsek. „V současné době totiž správce daně nemá oprávnění předvolat a předvést poplatníka do doby, než je zahájeno daňové řízení. To se zpravidla zahajuje daňovou kontrolou. Jenže tu bez přítomnosti daňového subjektu nelze zahájit,“ popisuje. Z toho tak vyplývá, že dnes nelze daňový subjekt k zahájení daňové kontroly nijak donutit. Naproti tomu návrh daňového řádu přímo zakotvuje povinnost poplatníka umožnit zahájení a provedení kontroly.
Pokud to poplatník neumožní, může k tomu být správcem daně vyzván společně s uvedením lhůty, do kdy má navrhnout datum zahájení této kontroly. „Neučiní-li to, či neumožní-li ve sděleném termínu kontrolu zahájit, může správce daně stanovit daň podle pomůcek, to znamená bez další součinnosti dotčeného daňového subjektu,“ vysvětluje rozdíl mezi současnou a navrhovanou úpravou Ondrýsek. „Pokud bychom přijali právní názor Ústavního soudu, mohl by se jej nyní poplatník úspěšně dovolávat a zahájení kontroly správci daně neumožnit. Po přijetí nového daňového řádu však již bude podnikatel takovýmto postupem riskovat stanovení daně za užití pomůcek, a svého práva by se následně u soudu dovolával jen stěží,“ dodává.
Smíří se s nálezem i ministerstvo?
V každém případě je ale jasné, že by se musel dát celý daňový řád s nálezem Ústavního soudu do souladu. Předvídat ale v současnosti nelze ani to, kdo by případné změny provedl – zda poslanci či ministerstvo financí. „Ministerstvo k tomu nyní nemůže nic učinit, protože návrh daňového řádu schválila vláda a odeslala do Poslanecké sněmovny,“ říká ředitel Ústředního finančního a daňového ředitelství Jan Knížek. Bude pak záležet na samotných poslancích, zda návrh uvedou v soulad s nálezem Ústavního soudu sami, či zda jej vrátí ministerstvu k přepracování.
Přestože ministr financí Miroslav Kalousek se k rozhodnutí ústavních soudců postavil kriticky, nakonec mu zřejmě nezbude nic jiného, než se s verdiktem smířit. „I kdyby vznikla poptávka po výslovném zakotvení toho, že lze kontrolu zahájit i »náhodně« u namátkou vybraného okruhu daňových subjektů, jakákoli textace zákona nemůže obstát proti ústavněprávnímu výkladu, který se opírá o normy vyšší právní síly, což je ústavní pořádek,“ říká Jakub Haas z tiskového oddělení ministerstva. Podle jeho slov by tak jakákoli novelizace stávajícího zákona či změna v návrhu daňového řádu nemohla nic změnit na tom, že Ústavní soud má právo rozhodovat i proti výslovnému znění zákonů, které mají nižší právní sílu než ústavní pořádek.
Nezbývá proto než věřit, že ministerstvo financí bude skutečně respektovat rozhodnutí Ústavního soudu. Předpokládat, jak zaznívá z některých vyjádření, že by se do doby přijetí zákona názor soudu změnil, lze stěží. Schůze Poslanecké sněmovny začala minulý týden, poté jsou dva měsíce na projednání ve sněmovních výborech, v případě schválení ve sněmovně měsíc na schválení v Senátu plus měsíc na podpis prezidenta. Za tu dobu je nemyslitelné, aby jakýkoli daňový spor, který by se týkal daňové kontroly, doputoval až k nejvyšší soudní instanci.
Obdobně to vidí i prezident Komory daňových poradců Jiří Nekovář. „Zatím nemohu říci, jak se nález dotkne návrhu daňového řádu. Je věcí poslanců, aby rozhodli, jakým způsobem se vyrovnat s dopady nálezu tak, aby daňový řád byl v souladu s nálezem. Chtěl bych jenom dodat, že do návrhu daňového řádu již byly promítnuty i předchozí nálezy Nejvyššího správního soudu.“
Poplatník stále tahá za kratší konec provazu
I poslanci, kteří se zabývají daňovou problematikou, jsou přesvědčeni, že s nálezem ústavních soudců budou muset při schvalování daňového řádu něco udělat. „S nálezem se nepochybně bude muset návrh daňového řádu vyrovnat,“ míní poslanec Michal Doktor z rozpočtového výboru sněmovny. „Překvapování se navzájem, tedy od prvopočátku konfrontační naladění nevede k utváření dobrých vztahů mezi partnery, kdy jeden má postavení daňového subjektu a druhým je stát, respektive finanční úřad vykonávající kontrolu. Rozhodnutí soudu je výslednicí rostoucího poznání o způsobech, jimiž je vykonávána správa daní, a mnohdy fatálních důsledků, ke kterým nepřiměřeně anebo od počátku chybně uplatňovaný postup správce daně vede,“ dodává.
