Trvalá deficitnost vládního sektoru vede k hledání cest, jak dlouhodobě ozdravit naše veřejné finance. Partnerství veřejného a soukromého sektoru (PPP) je možné považovat za způsob, jak legitimně napjatému hospodaření veřejných financí ulevit, lze v něm však vidět možná rizika, že státu budou odčerpány nemalé finanční prostředky formou předražených zakázek.
Morální hazard.
Pod PPP je chápán transfer investičních projektů, které byly dosud tradičně prováděny a financovány veřejným sektorem na sektor soukromý. Projekt by se měl týkat dlouhodobé veřejné záležitosti, hlavním zákazníkem (kupujícím) by měl být vládní sektor, projekt měl by být financován z neveřejných zdrojů a na jeho provádění by se měla podílet právnická osoba mimo veřejný sektor, která bude hlavním provozovatelem a zároveň přinese značné vstupy do návrhu a realizace projektu a bude nést i odpovídající výši rizika. Jedním z definičních znaků PPP v zahraničí je, že jde o výstavbu a následný provoz nějakého veřejného zařízení (dopravní infrastruktura, vězení, čističky odpadních vod a podobně). Přesto se lze v českém tisku setkat s rozšiřováním tohoto pojmu i na projekty, jejichž smyslem je financování běžné (krátkodobé) spotřeby neinvestičního charakteru, což považujeme vzhledem k stávajícímu stavu veřejných financí za potenciálně velmi nebezpečné.
Typickým rysem projektů PPP je dlouhodobost jeho trvání, která se v zahraničí často pohybuje i v horizontu patnáct až dvacet let. Takto dlouhý investiční horizont projektu jej činí zranitelným díky morálnímu hazardu. Mandát politiků, kteří o jeho uskutečnění rozhodují, je podstatně kratší, než je životnost a trvání konkrétního projektu.
Ze samotné podstaty se tak budou politici snažit maximalizovat přínosy v krátkém horizontu (v rámci jejich volebního období), přenést náklady na volební období následující a doufat, že náklady ponese místo nich někdo jiný. Místo minimalizace celkových rizik a nákladů proto může dojít pouze k jejich jinému rozložení v čase, které navíc nemusí být, a ve většině případů ani nebude celospolečensky optimální.
Vyhnout se deficitu.
Koncept Partnerství veřejného a soukromého sektoru pochází z Velké Británie, která se vyznačuje (v porovnání s ČR) značně efektivní veřejnou správou a tomu odpovídajícími nízkými náklady na administrativní aparát. Je celkem logické, že v zemi, kde mají relativně malou veřejnou správu, se hledá cesta, jak poskytnout kvalitně některé veřejné služby občanům pomocí zapojení soukromého sektoru. Co může být dobrým řešením pro Velkou Británii, nemusí být dobré pro Česko. Tuzemský administrativní aparát je v současnosti značný a tomu by měl odpovídat i objem veřejných služeb, které zabezpečuje. Vyvedení některých veřejných investic do formy PPP by tak mělo být minimálně doprovázeno odpovídajícím poklesem zaměstnanosti ve veřejném sektoru.
Důvodem, proč je pro stát forma PPP lákavá, je skutečnost, že místo velkého počátečního výdaje (u tradičně financovaných veřejných investic) se stát zaváže k opakujícím se budoucím závazkům (platbám) ve prospěch subjektu, který projekt v počáteční fázi realizuje a financuje. Obhajoba PPP projektů spočívá na mikroekonomickém zdůrazňování efektivity investičního procesu. Jistým rizikem je fakt, že stát může dát PPP formě přednost jenom proto, aby vyvedl investiční výdaje mimo sektor vlády a obešel daná rozpočtová omezení – podobně jako se tomu v minulosti dělo při vydávání vládních záruk. Často se tak ve státech Evropské unie stává, že projekt je realizován formou PPP, i když je to dražší a méně výhodné, než kdyby byl financován tradičním způsobem. A to jenom proto, aby země vyhověla požadavkům na vyrovnanost svého fiskálního hospodaření (a splnila například Maastrichtské kritérium maximálního deficitu ve výši tří procent HDP). Orgány unie (Eurostat, Evropská komise), ale i mezinárodní organizace OECD si jsou riziky spojenými s projekty PPP vědomy, a vydávají proto závazná doporučení pro transparentní zachycení potenciálních státních závazků vyplývajících z PPP, čímž vládám zužují prostor pro optické vylepšování jejich skutečné fiskální situace. Mizí tím mnohdy jeden ze základních motivů realizace veřejných investic formou PPP projektů.
S financováním každého projektu bezprostředně souvisí i úrokové náklady na prostředky, které si investor externě půjčuje. Obecně vždy platí, že úrokové náklady státu jsou díky lepšímu ratingu vždy nižší, než za kolik si jsou schopny půjčovat na finančních trzích soukromé firmy sídlící na území daného státu. Pokud si na PPP bude půjčovat soukromý investor, například emisí firemních dluhopisů, zaplatí na úrocích vždy více, než kolik by musel platit stát za vydané státní dluhopisy. Aby byl projekt pro stát (a společnost) výhodný, musely by být tyto dodatečné finanční náklady kompenzovány výnosy, kterých by nebylo možné dosáhnout při tradičním financování veřejné investice.
Pozor na výběr.
Období několika minulých let lze charakterizovat značným nárůstem veřejného dluhu. Po zohlednění některých vládou poskytnutých garancí se dluh vládního sektoru na konci tohoto roku bude blížit v evropské metodice ESA95 hodnotě 40 procent HDP. Vládní konsolidační plán pro období do roku 2006 počítá v nejbližších třech letech s vládními deficity ve výši minimálně čtyř procent HDP v každém roce. Abstrahujeme-li od jiných vlivů (jako je ukončení činnosti FNM či ČKA nebo vydání nových státní garancí), vzroste veřejný dluh (včetně garancí) do roku 2006 na hodnotu kolem 52 procent HDP (40 % + 3 x 4 %). To je však již nebezpečně blízko Maastrichtskému limitu dluhu ve výši 60 procent HDP. Varující je zejména dynamika nárůstu veřejného dluhu, který svůj objem od roku 2000 již zdvojnásobil.
Vyvedení některých investic mimo veřejný sektor, bude-li motivováno větší mikroekonomickou efektivitou soukromých firem, by mělo být minimálně doprovázeno adekvátním poklesem daňového zatížení nevládního sektoru. Jako nelogické se jeví, aby stát odčerpával stále větší objem zdrojů z ekonomiky formou daní a zároveň delegoval investiční aktivity a s tím spojená rizika na někoho jiného.
Prostor pro další bezpečné zadlužování státu, respektive veřejného sektoru, se v České republice již prakticky vyčerpal a z tohoto pohledu je nanejvýše vhodné věnovat maximum obezřetnosti při stanovování právního i realizačního rámce Partnerství veřejného a soukromého sektoru, při němž by se mělo v prvé řadě eliminovat maximum rizik dalšího zadlužování státu. S rizikovostí projektů PPP souvisí i charakter dané investice – jiná rizika budou pro stát vyplývat z projektu, zaměřeného například na zvýšení kapacity vysokoškolských kolejí v Praze, jiná z financování dálnice z místa A do místa B. V případě krachu prvně zmíněného projektu by nebyl problém postavenou budovu transformovat na obytný dům či kanceláře a ty se ziskem prodat za tržní cenu. V případě investování do čistě veřejného statku, jakým komunikace zpravidla bývá, se však nedá čekat, že by stát měl možnost postupovat podobným způsobem, neboť rozestavěná komunikace je bez realizace ztráty a prodeje pod cenou prakticky neprodejná.
Potřeba jasných definic.
PPP je možné považovat za vhodný lék pro naše veřejné finance, pokud bude striktně dodržena řada podmínek. Mezi nejfrekventovaněji zmiňované patří jasně definované a kvantifikované přínosy investice, eliminace a odpovědnost za jednotlivá rizika, schopnost veřejného sektoru v jakémkoliv okamžiku monitorovat plnění kontraktu (kvalita poskytované služby musí být nějakým způsobem jednoznačně měřitelná a peněžně ocenitelná). Při zakládání PPP projektu musí být rovněž zajištěno dostatečně transparentní prostředí a konkurence mezi potenciálními partnery z řad soukromého sektoru. Zůstává však otázkou, zda současný český veřejný sektor je schopen tyto předpoklady naplnit a využít možných pozitivních přínosů PPP projektů.
Ivan Matalík, Michal Slavík, odbor fiskálních a strukturálních analýz ČNB
