Probuzení s prázdnou kapsou

První návrh reformy veřejných financí je ambicióznější než vládní program

S nečekanou odvahou se ministr financí Bohuslav Sobotka pustil na tenký led reformy veřejných financí. Vládě, která si do svého programu vetkla zásadu, že nebude dělat nic, co by mohlo někdy někoho bolet, představil na současné poměry dost odvážný projekt reformy veřejných výdajů. Stalo se tak v neděli 8. prosince na zámku v Kolodějích a ministři se zřejmě nezmohli na podstatné protesty. Je však otázkou, zda jejich mlčení je možné považovat za souhlas.
Návrhy silně redukují představy sociální demokracie o vysněném sociálním státu. V dokumentu, který má týdeník EURO k dispozici, se sice popravdě říká, že zásadní podmínkou budování sociálního státu jsou zdravé veřejné finance, nicméně cesta k nim je dlážděna restrikcí sociálních výdajů, zeštíhlováním státní správy i zásahy do daní. Náměstek ministra financí Eduard Janota, který je odpovědný za státní rozpočet, říká, že má z kolodějské schůzky dobrý pocit, protože její účastníci pochopili nutnost změn. Jiný účastník schůzky, který nechtěl být jmenován, však tento optimismus brzdí. Soudí, že tým ministra financí účastníky jednání zaskočil obsáhlým zdůvodňováním a značně odbornou argumentací. Mnozí členové kabinetu příliš nechápali, o co jde, a diskusi také brzdilo množství dalších lidí, kteří se účastnili schůzky. A tak boj o skutečnou podobu reformy teprve propukne. Tomu nasvědčuje i neochota náměstka Janoty hovořit podrobněji o reformě dříve, než bude projednána vládou.
Střet o reformu se povede především uvnitř sociální demokracie. Zásah do sociálního systému by totiž mohl být silným argumentem protišpidlovské opozice ve straně na březnovém sjezdu, kde se bude volit nové vedení. Obavy vzbuzuje i to, že by nepopulární opatření měla být přijímána v období před referendem o vstupu do Evropské unie.

Na chvostu Evropy.

Návrh reformy jde za meze koaličního programu, v němž se vládní strany zavázaly usilovat o to, aby v roce 2006 celkový očištěný deficit veřejných financí dosahoval úrovně odpovídající 4,9 až 5,4 procenta hrubého domácího produktu. Ministerstvo financí nyní nabízí dvě varianty. První míří na spodní hranici uvedeného intervalu, tedy na deficit ve výši 4,9 procenta pro rok 2006. Druhá varianta, kterou úřad jednoznačně preferuje a doporučuje vládě, je 3,7 procenta. Bez reforem by schodek vyletěl na sedm procent HDP. Autoři dokumentu argumentují nejen, že je třeba dosáhnout v budoucnu maastrichtských kritérií, tedy maximálně tříprocentního schodku, ale i tím, že bez reformy výdajů nebude možné uskutečnit priority vládního programu. Česká republika je za stav svých financí kritizována mezinárodními institucemi a z hlediska integrace do evropských struktur se propadá na chvost skupiny kandidátských zemí. Při porovnání předvstupních hospodářských programů má jednoznačně nejhorší situaci již letos a výhled na rok 2005 je ještě více tristní. Český předvstupní program nadále počítá pro tento rok se schodkem 5,5 procenta. Druhá nejhorší je Malta s 3,1 procenta, třetí Slovensko má deficit pouze 2,6. Lze samozřejmě vést diskuse o tom, nakolik si kandidátské země kladou reálné cíle. Odstup Česka je však neuvěřitelně velký, znamená jednoznačně katastrofální vysvědčení pro českou vládu a je ostře kritizován Evropskou komisí.
Ministerstvo financí proto doporučuje zvolit rychlejší tempo reforem a upozorňuje, že škrty a restrikce budou muset pokračovat i po roce 2006. Proto je nutné dosáhnout širokého politického konsensu o základních parametrech a principech změn.

Soumrak fondů.

Koncepce reforem vychází z toho, že změny se odehrají jak na příjmové, tak na výdajové straně. Vláda by měla rozhodnout o celkovém výdajovém stropu pro centrální rozpočty a jednotlivé resorty a fondy by měly dostat střednědobé limity výdajů, aby mohly plánovat investice i počty pracovníků.
Všechny resortní výdajové programy by měly projít auditem, který by vyhodnotil jejich efektivnost na základě vložených prostředků a získaných efektů. V budoucnu by instituce řídící výdajové programy měly vydávat k¨jakousi obdobu výročních zpráv, v nichž by byly hodnoceny výsledky jednotlivých projektů
Autoři dokumentu chtějí do rozpočtového rámce zahrnout i hospodaření různých fondů a omezit počet subjektů s vlastními výdajovými cíly a s vlastními zájmy.
Fond národního majetku by měl zaniknout do konce roku 2006 a likvidován by měl být i Pozemkový fond. Státní fond dopravní infrastruktury a Státní fond podpory bydlení by sestavovaly své rozpočty společně s rozpočtovými kapitolami příslušných ministerstev. Tedy ministerstva dopravy a ministerstva pro místní rozvoj. Přímo do rozpočtových kapitol by měly být integrovány malé fondy, jako je Státní fond kultury, Státní fond pro podporu a rozvoj české kinematografie, Státní fond pro zúrodnění půdy. Stejně tak by měl být integrován Státní fond životního prostředí.
Ministerstvo financí také rozhodně nepodporuje přeměnu Podpůrného a garančního fondu na bankovní instituci, která by podporovala nákupy státní půdy. Toho lze dosáhnout přímými rozpočtovými nástroji, jako jsou úrokové dotace a částečné záruky postavené na principu sdílení rizika.
Transformační instituce, jako je Česká konsolidační agentura, by měly co nejrychleji vyčíslit své ztráty a stát by je měl uhradit přednostně z výnosů privatizace.

Daňový smutek.

Základním principem změn daní je návrat jednoduché daňové kvóty na úroveň roku 2000, tedy na 21,9 procenta HDP. Letos by měla být 21,6 procenta. Tato stabilizace dosud klesající kvóty přinese v roce 2006 dodatečné výnosy 20 miliard korun.
V případě daně z přidané hodnoty se změny dotknou především přesunutí vybraného zboží a služeb ze snížené pětiprocentní sazby do základní ve výši 22 procent. V rámci výjimek ze směrnice Evropské unie mohou být stavební práce pro účely bydlení a na dodávky tepla ve snížené sazbě až do konce roku 2007. Obdobně platí výjimka povinnost přihlásit se k placení DPH. Teprve od roku 2008 klesne obrat pro povinnou registraci ze tří milionů na 1,1 milionu.
U spotřebních daní stoupne sazba pro cigarety z dnešních 40 procent postupně do roku 2006 na 57 procent. Na úroveň minimálních sazeb platných v Evropské unii stoupnou daně pro zkapalněný plyn mimo dopravu a výrobu tepla a stlačený plyn. Stoupnout má spotřební daň z lihu z 234 korun za litr etanolu na 265 korun. Prodej alkoholu a cigaret na tržištích by měl být zakázán a alkohol bude povinně označován kontrolními páskami.
Daň z příjmů čekají změny vynucené směrnicemi Evropská unie, na jejichž základě budou společně zdaňovány mateřské a dceřiné společnosti z různých zemí.
Daň z příjmu právnických osob klesne od roku 2004 z 31 na 28 procent. Na druhou stranu má být provedena revize daňových úlev s cílem „posílení daňové spravedlnosti a rozšíření daňového základu“.
Rozšířit se má paušální zdaňování fyzických osob a tam, kde se standardně vyčíslená daň po jisté době od počátku podnikání sníží pod hranici minimální daně, nastoupí povinnost platit minimální daň. Ta se má odvíjet od hodnoty minimální mzdy.
U daní z nemovitostí se počítá, že budou od počátku roku 2005 převedeny na hodnotový princip. Přechod má být uskutečněn tak, aby se obešel bez účasti znalců nebo odhadců.
Měl by být schválen zákon o místních daních, který přemění dosavadní poplatky na daně a zavede některé další, například z reklamy. Posílena má být pravomoc samospráv při stanovování výše daně.
Autoři navrhují obnovit v případě dědické daně daňovou povinnost pro první skupinu dědiců, tedy pro nejbližší příbuzné, přičemž se zvažuje osvobození od daně u pozůstalostí do určité minimální výše.
Autoři reformní koncepce upozorňují, že Česká republika bude muset v budoucnu zaujmout stanovisko k některým daňovým principům o nichž nyní diskutuje Evropský unie. Především jde o zachování srážkové daně z příjmů z úspor a licenčních poplatků a kapitálových příjmů.
Připravuje se i zavedení ekologických daní. Jejich princip může spočívat v prostém zvýšení spotřební daně z uhlovodíkových paliv a maziv a sblížení sazeb uplatňovaných u benzinů a motorové nafty, která je výrazně škodlivější. Diskutovat se bude také o zdanění motorových vozidel při odstupňování daňového zatížení na základě emisí.

Bič na živnostníky.

Změny ve zdravotním a sociálním pojištění postihnou především osoby samostatně výdělečně činné, tedy živnostníky. Ministerstvo financí chce zvednout minimální vyměřovací základ ze současných 35 procent na 65 procent od roku 2004. Měl by být stanoven i strop pro placení pojistného pro zaměstnance i živnostníky, a to v omezení maximálního vyměřovacího základu na pětinásobek průměrné roční mzdy. Sociální pojistné by měla od roku 2005 vybírat nově vytvořená sociální pojišťovna, která si vyžádá další prostředky ze státního rozpočtu. Předpokládá se, že do roku 2008 by každoročně dostávala na naplnění rezervních fondů deset až patnáct miliard korun.
Velmi zdrženliví jsou autoři k záměru snížit daňové zatížení práce, tedy platby placené zaměstnavatelů za zaměstnance. K diskusi je pouze příspěvek na státní politiku nezaměstnanosti.

Drahý nemocný.

Reforma výdajů se má týkat jak výdajů mandatorních a jim podobných, tak dalších výdajových programů. Dokument je uvádí ve značně obecné rovině. Klíčovou reformu důchodového systému obchází zcela. Pouze sděluje, že je třeba ji připravit v podobě, kdy bude jednoznačně založena na transparentním vztahu mezi vyplácenými dávkami a platbami jednotlivců do systému. Krátkodobě do roku 2006 by měly být důchody valorizovány pouze do výše předepsané zákonem, tedy s ohledem na inflaci, a jen s částečným přihlédnutím k vývoji mezd. Potom by reálný důchod sice rostl, ale klesal by přitom jeho poměr k průměrné mzdě.
Konkrétní záměry obsahuje reforma nemocenských dávek. Ty by nadále neměly být valorizovány na základě vývoje mezd, ale podle inflace. Na vývoji pracovní neschopnosti má být zainteresován zaměstnavatel tím, že za první dva týdny nemoci (pouze za pracovní dny) bude poskytovat náhradu mzdy. První dva až tři dny by se nemocenská poskytovala jen v redukované výši, případně by zaměstnavatel hradil vyšší náhradu na základě dobrovolnosti nebo kolektivní smlouvy. Na oplátku by klesly odvody placené zaměstnavatelem na nemocenské pojištění z platných 3,3 procenta na 1,7 až 1,5 procenta, v závislosti na tom, zda by povinnost zaměstnavatele trvala dva, nebo tři týdny.

Síto flákačů.

Dávky v nezaměstnanosti by měly být podmíněny aktivní účastí v některém z programů státní služby zaměstnanosti. Tyto programy mají být ale teprve připraveny.
Podstatně se mají zpřísnit podmínky pro absolventy škol, včetně povinnosti přijmout jakékoliv, třeba i přechodné zaměstnání, při současném hledání stabilního místa. Dokument v této souvislosti konstatuje, že výrazné snížení finanční náročnosti dávek v nezaměstnanosti lze dosáhnout pouze při souběžné změně systému státní sociální podpory a dávek sociální péče.
Proto by nový systém měl spočívat v oddělení dávek sociální péče od dávek vyplácených zdravotně postiženým. Dávky sociální potřebnosti by měla upravovat nikoliv nevyhovující vyhláška, ale zákon. Počítá se s tím, že výplatu dávek by podmiňovalo nebenevolentní posouzení celkových majetkových a sociálních poměrů. Přiznání dávky by mělo být podmíněno i prokázáním skutečnosti, že si uchazeč není schopen zvýšit příjem vlastním přičiněním. Měl by tedy mít doklad z úřadu práce, že si poctivě a usilovně hledal místo. Ten, kdo je při řešení své sociální situace pasivní, by měl být nějakým způsobem postižen, a tak by se vytvořily instrumenty umožňující degresivní snižování dávek, a to až po jejich odebrání. Samozřejmě s výjimkou situace, kdy si člověk opravdu nemůže pomoci, například protože je invalidní či nemocný.
Úřady by měly získat pravomoc a také povinnost kontrolovat majetkové poměry příjemců sociálních dávek podobně, jako je tomu v daňové oblasti.
Prověřena má být účinnost dávek státní sociální podpory, například na dopravu a na bydlení. Provázat se má i rozhodování o přiznání dávek s příslušným rozpočtem. Potom by jednotné státní dávky - například rodinné - vyplácel státní úředník s použitím prostředků státního rozpočtu. Dávky jejichž přiznání je spojeno se sociální prací, s posouzením celkové sociální a majetkové situace občana, by měly být vypláceny úředníky samosprávných celků, a to z prostředků těchto celků.

Zaplať za oběd.

Z dalších úprav výdajů stojí za zmínku změny ve zdravotním pojištění. Autoři dokumentu považují za nezbytné optimalizovat předimenzovanou síť zdravotnických zařízení, tedy uzavřít řadu nemocnic.
Chtějí také nově definovat rozsah zdravotní péče hrazené z pojištění, zejména s ohledem na zavedení úhrady za stravu a jiné nezdravotnické služby poskytované ve zdravotnických zařízeních.

Přiškrcené spoření.

Redukci čeká také podpora stavebního spoření. Procentní sazba státní podpory by měla klesnout z 25 na 10 procent a zároveň by se měla zvýšit částka, na kterou je tato podpora poskytována, z 18 000 na 22 500 korun. Vklad by měl být vázán sedm let místo současných pěti a podpora by byla poskytována až po skončení spořicího cyklu, takže by nebyla úročena stavební spořitelnou. Úrok by navíc byl na rozdíl od současného stavu normálně zdaňován. Nárok by měly jen osoby starší patnácti let.

Dieta pro státní sektor.

Velké diskuse určitě vyvolá záměr šetřit na státní správě a státních rozpočtových organizacích. Do tohoto sektoru bude v příštím roce patřit 484 tisíc osob s průměrným platem 17 360 korun. Je tedy zřejmé, že je to o mnoho více než v podnikatelské sféře. Během následujících pěti až patnácti let by mělo 40 procent z nich dosáhnout důchodového věku. Návrhy ministerstva financí směřují k růstu platů o třetinu během tří let, aby státní správa byla atraktivním zaměstnavatelem, při současném poklesu počtu státních zaměstnanců o dvě procenta ročně počínaje rokem 2004. Celkový objem platů ve státním sektoru by i tak vzrostl o více než 25 procent.

Komentář
Alespoň na papíře
Trochu netradičně před Vánoci se sociální demokraté probouzejí z mnohaletého zimního spánku. Zdá se, že mladý ministr financí vyslyšel varování ekonomické obce a začal se vážně zabývat zdaleka největším problémem České republiky.
Naprosto neudržitelný stav veřejných financí je znám již dlouhou dobu. Ještě po volbách nad ním sociální demokraté zavírali oči a připravovali explozi sociálních výdobytků. Sobotka jim nyní naordinoval studenou sprchu. Tedy popravdě řečeno: je spíše ještě vlažná. Realita je mnohem drsnější. Prognózy ministerstva financí, zdající se již tak černé, vycházejí z velmi růžového pohledu na budoucnost. Koncepce reformy veřejných financí počítá s růstem ekonomiky v budoucích letech o více než čtyři procenta. A se stagnací nezaměstnanosti.
Úvahy o reformách jsou velmi obecné a o jejich konkretizaci se povede ostrý boj. Daňová politika je konzervativní a nenabízí podnikatelské sféře žádný rozvojový impuls, spíše naopak. Které záměry se vůbec uskuteční, ovlivní i vnitrostranická válka v ČSSD.
Je tedy na místě nějaký optimismus? Snad. Přinejmenším se poprvé na stole vlády ocitl dokument, v němž se jednoznačně píše, že stav veřejných financí je neudržitelný a stát si žije nad poměry. Po nezodpovědných výrocích a hazardérském vládním prohlášení je to obrovský pokrok.