Proč EU opět staví dům od střechy?

Reforma dohledu a regulace neřeší bolavé místo jednotného evropského finančního trhu

Po ostrých expertních i politických debatách dal červnový summit hlav států Evropské unie nakonec pokyn k přípravě nové architektury regulace a dohledu nad finančními trhy v EU. Bohužel. Odrazovým můstkem pro přijetí tohoto zásadního rozhodnutí byla dnes už proslulá zpráva Jacquese de Larosiéra. Hned po jejím prvním přečtení jsem nabyl dojmu, že může být nanejvýš podkladem pro diskusi, stěží však základem pro zásadní rozhodnutí. Nicméně stalo se a kostra nového evropského dohledu je na světě. Teď čeká EU horký podzim. Půjde totiž o to, co na kostru navěsit. Tedy jaké konkrétní pravomoci a právní postavení budou mít nové panevropské instituce – European systemic risk board a European system of financial supervisors. Bude to zásadní rozhodnutí, které na léta ovlivní evropský finanční systém. I proto je třeba nadále o otázkách evropského dohledu vést kritickou veřejnou diskusi.

Nepřesvědčivá zpráva

De Larosiérova zpráva je nepřesvědčivá už proto, že je analyticky slabá. Její srovnání s pozdější zprávou lorda Adaira Turnera, šéfa britského finančního dohledu, tento deficit ještě zvýraznilo. Nabízela mnoho předpřipravených odpovědí, přičemž opomíjela základní otázky. Třeba taktně pomlčela o možném vlivu předkrizové fiskální a měnové politiky EU na její intenzitu – důležitou otázka, v unii však opomíjená. To však není její jediné hluché místo.
Krize naznačila, že veřejných institucí zabývajících se dohledem nad finančním trhem a jeho regulací je v EU příliš mnoho, nikoli příliš málo. Napočítal jsem jich téměř sedmdesát. De Larosiére a jím nasměrovaná politická debata zcela rezignovali na klíčový cíl – nejprve zjednodušit a konsolidovat dohledové instituce na národní úrovni a teprve na tomto základě snad budovat něco vyššího, nadnárodního. Namísto toho rovnou začínáme s tvorbou institucí zcela nových, panevropských.

Úřednická intuice

To není analytická, ale běžná úřednická intuice – mám-li problém, vytvořím nový úřad. A jsem-li eurobyrokrat, tak vytvářím euroúřad. Chyba. Pokud k existující zkostnatělé struktuře pouze přimícháme instituce nové, tak akceschopnost, pružnost a hladkost přenosu informací celkovým systémem dohledu v EU nevyřešíme. Tím spíš, že nový model dohledu a regulace opět nijak neřeší dlouhodobé bolavé místo jednotného evropského finančního trhu – naprosto nedotaženou otázku sdílení nákladů jednotlivých zemí na záchranu nadnárodních finančních institucí a odškodňování jejich klientů. Systémové řešení této otázky však musí předcházet úvahám o panevropských institucích, nikoli je následovat. V EU máme sice jeden finanční trh, je však nastaven jen na dobré časy. Ve špatných hradí problémy ve finančním odvětví jedině národní daňový poplatník, žádný celoevropský není. V EU jsme se dosud na modelech sdílení nákladů nebyli schopni dohodnout. Bez toho však lze jen obtížně postoupit dál. Rozhodnutí panevropských institucí sice dle dohody nemají zasahovat do fiskálních kompetencí národních států, ale těžko říct, jak to prakticky zařídit. Mnoho rozhodnutí panevropských institucí může vytvářet náklady až s velkým časovým odstupem.
Mimochodem, všimli jste si zajímavého paradoxu? U mnoha zcela běžných služeb, jako jsou nákladní doprava či kadeřnictví, dodnes v EU platí, že je docela nelogicky nelze bez velkých překážek či omezení poskytovat přeshraničně. Přitom bankrot či potíže jejich poskytovatelů zřejmě nespustí lavinu záchranných opatření jednotlivých vlád. Navíc těžko někdo někdy slyšel o „systémově významných“ kadeřnících či autodopravcích – nic proti nim. Naopak rozpočtově významné finanční služby může na základě jednotné licence poskytovat jejich držitel v celé EU, zakládat pobočky v každé její zemi bez omezení a též bez dohledu v ní. Hezká idea, jen nedotažená právě v onom klíčovém „detailu“ – kdo v konečném důsledku platí, pokud se něco pokazí a střadatelé chtějí nazpět peníze. Příklad poboček islandských bank ve Velké Británii je výmluvný.

Neřešené otázky

S těmito neřešenými klíčovými otázkami pak vytváříme systém panevropského rozhodování, který bourá zlaté pravidlo jakéhokoli institucionálního uspořádání – rozhodovat má ten, kdo nese odpovědnost a v konečném důsledku platí. Při přestřeleném množství rozhodovacích kompetencí na panevropské úrovni ponesou národní orgány odpovědnost před svými občany a budou platit účet, přičemž nebudou rozhodovat. Naopak ty panevropské neponesou ani náklady, ani odpovědnost, ale budou mít pravomoc. V konečném důsledku to může vytvářet zvrácená motivační schémata pro jedny i druhé. Tím spíš, pokud do tohoto modelu někdo vstupuje s očekáváním, že se salámovou metodou budou postupně pravomoci panevropských institucí zvyšovat a uvedené klíčové otázky zůstanou kvůli „politické neprůchodnosti“ otevřené. To není vůbec vyloučený scénář. Naopak je docela pravděpodobný.
Opakovat v této situaci mantru, že lékem na všechny potíže EU je více integrace a harmonizace, prostě nestačí. Zejména pokud si uvědomíme, že dopad současné krize na finanční systémy jednotlivých 27 členských zemí EU se diametrálně liší. Devět z nich nemuselo do této chvíle přijmout žádná záchranná opatření ve finančním odvětví, v jiných zemích téže EU (Velká Británie, Irsko) se však jeho záchrana stala noční můrou veřejných rozpočtů možná na desítky let dopředu. Totální harmonizace a zprůměrňování pravidel v EU proto může znamenat, že se příště podobné finanční problémy opravdu v průměru rozlijí do všech zemí.

Prohra

Kdyby tedy výsledkem připravované reformy bylo, že se v dobrých časech o finančním systému rozhoduje na nadnárodní úrovni, zatímco ve špatných dobách účet zatáhne národní daňový poplatník, byla by to opravdová prohra pro celou EU. A v jejím rámci i pro země, jako je Česká republika. V té ukázkově platí, že její velké banky jsou pro ni systémově významné, nikoli však pro země, v nichž sídlí jejich mateřské společnosti a regulátoři. Proto také například Slovinsko či Slovensko používaly v evropské diskusi podobné argumenty jako česká centrální banka.
Navíc je to vše jen sotva prevence příští krize. Se štěstím to nebude horší než dnešní systém. Jistě, v dobrých časech zase nic nepoznáte, ale chystáme přece evropský systém na příští špatné. Proč zase v EU stavíme dům od střechy, a nikoli od základů?

Trend

Krize naznačila, že veřejných institucí zabývajících se dohledem nad finančním trhem a jeho regulací je v EU příliš mnoho, nikoli příliš málo. Zpráva Jacquese de Larosiéra a jí nasměrovaná politická debata zcela rezignovaly na klíčový cíl – nejprve zjednodušit a konsolidovat dohledové instituce na národní úrovni a teprve na tomto základě budovat něco vyššího, nadnárodního.
Namísto toho rovnou začínáme s tvorbou institucí zcela nových, panevropských.

Situace

Nestačí neustále opakovat, že lékem na všechny potíže EU je více integrace a harmonizace. Zejména pokud se dopad současné krize na finanční systémy jednotlivých 27 členských zemí EU diametrálně liší.
Devět z nich nemuselo do této chvíle přijmout žádná záchranná opatření ve finančním odvětví.
V jiných zemích téže EU (Velká Británie, Irsko) se však jeho záchrana stala noční můrou veřejných rozpočtů možná na desítky let dopředu.
Totální harmonizace a zprůměrňování pravidel v EU proto může znamenat, že se příště podobné finanční problémy rozlijí do všech zemí unie.