Čeští politici ani podnikatelé dosud nepropadli kouzlu PPP projektů. Ve srovnání s klasickými veřejnými zakázkami jsou podle odborníků nejen hospodárnější, ale hlavně poskytují mnohem méně prostoru pro korupci. V čase finanční krize by navíc mohly převzít úlohu symbolické hladové zdi.
Jeden z hlavních PPP projektů v Česku – dálnice D3 – je zatím jenom na papíře.
Autor: ŘSD
Kořeny projektů PPP, tedy projektů veřejně soukromého partnerství, nalezneme ve Velké Británii. Zkratka PPP pochází z jejich anglického názvu Public Private Partnership. Zatímco v jejich mateřské zemi i ve zbytku Evropy se jim daří, Češi jim stále nemohou přijít na chuť. Dávají přednost jejich starší a svým způsobem osvědčenější alternativě – klasickým veřejným zakázkám.
V Česku zatím nebyl úspěšně dokončen žádný velký PPP projekt. Jedna z nejznámějších veřejných zakázek poslední doby – justiční areál v Brně – oproti tomu už stojí. Navzdory původním předpokladům je areál sice již nyní dražší, a to více než o jednu miliardu, ale existuje. Lidé, kteří PPP projekty prosazují, ovšem tvrdí, že kdyby byla výstavba areálu realizována tímto způsobem, k podobnému přecenění nemuselo dojít. Jednou z hlavních výhod PPP projektů je totiž skutečnost, že vícepráce a s nimi spojené vícenáklady jsou čistě problémem soukromého partnera.
Soukromě veřejné domy
Jak takové veřejně soukromé partnerství funguje? Subjekt soukromého sektoru zrealizuje na základě smluvního vztahu s veřejnoprávním subjektem určitý projekt „Ten by samozřejmě mohl uskutečnit i veřejnoprávní subjekt směřující k dlouhododobému zajištění veřejně prospěšné služby. Tedy stát, kraj či obec, jenže varianta spolupráce s privátním partnerem je pro něj v konečném důsledku výhodnější,“ vysvětluje partnerka poradenské společnosti Ernst & Young Petra Wendelová.
Jako příklad uvádí výstavbu administrativní budovy za jednu miliardu korun. Veřejný zadavatel uzavře se soukromým partnerem dlouhodobou smlouvu. „Klasicky se jedná o dvaceti i víceletý kontrakt na zajištění financování, designu a výstavby nemovitosti a následné poskytování služeb souvisejících se zajištěním provozu budovy. Privátní subjekt přitom obvykle investuje zhruba 20 procent nákladů z vlastního kapitálu. Zbývajících 80 procent mu poskytne banka,“ popisuje Wendelová. K úhradě svých nákladů a k zisku se dostane prostřednictvím pravidelných plateb veřejného partnera za údržbu a provoz objektu. Město, kraj či stát tedy nemusí shánět onu miliardu. Tím pověří privátního dodavatele, který budovu postaví a provozuje. „Veřejný partner mu za to ročně platí řekněme sto padesát milionů korun. Na konci smluveného období pak patří veřejnému orgánu budova nezatížená žádnými závazky vůči privátnímu partnerovi,“ uzavírá Wendelová.
Předem rozdělená rizika
Popsaný postup je však výhodný nejen pro partnery. Prospívá i daňovým poplatníkům. Je tomu tak díky jednomu z hlavních znaků charakterizujících PPP projekty – rozdělení rizik. Rizika padnou na toho, kdo se o ně umí lépe postarat. „Veřejný sektor má tendenci klást malý důraz na efektivitu hospodaření. Je statisticky prokázáno, že jeho náklady jsou v porovnání s náklady soukromé firmy na realizaci srovnatelného projektu mnohem vyšší,“ konstatuje Wendelová. Horší hospodaření veřejného sektoru zdůvodňuje nedostatkem motivace, odbornosti a korupčními praktikami. Odpovědnost za překročení plánované ceny výstavby je proto vhodné přenést na soukromého partnera. „Jiná rizika – například ta, která souvisejí s vydáním stavebního povolení, nese naopak typicky veřejný sektor. Povolení totiž vydává v podstatě sám sobě,“ doplňuje výkonný ředitel Asociace PPP Vladimír Sloup.
Pro firmu realizující projekt je podle něj na rozdíl od veřejné zakázky důležité i jeho včasné dokončení. Veřejné zakázky bývají dokončovány i s mnohaletým zpožděním. „Tento problém v podstatě nikoho nezajímá. U PPP projektů to rovněž nebude nikoho zajímat. Jenže soukromý partner nedostane zaplaceno,“ upozorňuje Sloup. „Veřejný partner totiž začíná platit až v okamžiku zprovoznění dokončeného projektu. Podnikatel tím bude dostatečně motivován, aby to zvládl včas.“
Pardubické potíže s pacienty
Mezi typická zařízení, jejichž výstavbu lze uskutečnit formou PPP, patří věznice, dopravní infrastruktura a nemocnice. Právě projekt komplexní modernizace pardubické krajské nemocnice byl tím, který na podzim loňského roku ještě posílil nedůvěru k veřejně soukromému partnerství. Jeho příprava stála dvacet milionů korun. Modernizace měla stát okolo dvou a půl miliardy korun. Jenže na ni nedošlo. Jedním z hřebíků do rakve nemocničního projektu byla i finanční krize. V době, kdy vypukla, byl ještě ve fázi příprav. Jednalo se o cenových podmínkách.
„V důsledku propadu finančních trhů se cena dluhových peněz zvýšila tak, že potenciální privátní partneři, kteří byli ve hře, nebyli schopni dát finančně výhodnou cenovou nabídku,“ vysvětluje Wendelová. Banky totiž v poslední době výrazně zpřísnily podmínky financování a poskytují je za cenu vyššího úroku. Ne všechno však lze svést na krizi. Nemocniční projekt měl podle Wendelové zásadnější trhlinu. „PPP projekty jsou málo rizikové, proto se privátní partner spokojí s menším výnosem. Pravděpodobnost, že za deset nebo dvacet let bude existovat stát nebo město, je totiž mnohonásobně vyšší, než že bude fungovat soukromá firma. Jenže v Pardubicích došlo ke změně.“ V rámci smluvního vztahu měl na straně veřejného sektoru původně stát kraj. Krajská nemocnice se ale v době příprav projektu stihla přetransformovat na akciovou společnost.
Akciovka sice měla právo hospodařit s majetkem kraje, jenže to bylo vše. Majetek jí nepatřil. Soukromý partner tak neměl žádné záruky, jimiž by mohl přesvědčit banku o poskytnutí úvěru. Od podnikatele se očekávalo, že zrekonstruuje a zmodernizuje majetek kraje. „Podnikatelé, kteří se chtěli stát partnery projektu, proto poměrně oprávněně požadovali, aby Pardubický kraj vstoupil do smluvního vztahu jako třetí strana a záruky poskytl. Kraj ale odmítl. A tak ze smlouvy sešlo,“ shrnuje Sloup.
V tomto případě jednali zástupci veřejného sektoru až do hořkého konce s více potenciálními soukromými partnery. To je další náležitost, bez které se realizace PPP projektu neobejde. Před podpisem smlouvy musí stát, kraj či město uspořádat výběrové řízení. O podobě kontraktu vyjednává se všemi podnikateli, kteří se do tohoto řízení kvalifikují. „Výsledkem jednání je návrh smlouvy, ve které je jasně stanoveno, co a jak se má zrealizovat. V podstatě tam chybí jen údaje o tom, kolik to bude stát. Zjednodušeně lze říct, že ten z podnikatelů, který do smlouvy doplní nejzajímavější čísla, výběrové řízení vyhraje,“ vysvětluje Wendelová. Celý proces výběru smluvního partnera je tak daleko transparentnější a poskytuje mnohem méně příležitostí ke korupci než klasické veřejné zakázky.
Obsahem smlouvy navíc není detailní technický soupis požadavků na konečnou podobu projektu, tak jak to běžně bývá u klasických veřejných zakázek.
Krize – štěstí v neštěstí
Mezi nejvýznamnější aktuálně plánované PPP projekty patří například dálnice D3 či AirCon – rychlodráha na ruzyňské letiště. „Jejich příprava se možná o pár měsíců zpomalí, ale PPP projekty jako takové by se měly stávat populárnějšími,“ předpokládá Sloup. S ohledem na stávající ekonomickou situaci by jim mělo být věnováno více prostoru. „Veřejný sektor je nejspolehlivějším smluvním partnerem,“ zdůrazňuje v této souvislosti mluvčí ministerstva financí Ondřej Jakob. To se dneska obzvlášť cení. „Například USA nebo Slovensko dokonce chtějí svoji ekonomiku oživit právě podporou projektů PPP,“ doplňuje Jakob. Polsko a mnohé západoevropské státy se zase snaží co možná nejvíce zjednodušit příslušnou legislativu.
Nejen zahraniční odborníci jsou přesvědčeni, že tyto projekty nabízejí možnou cestu z krize. Wendelová v této souvislosti zmiňuje Hladovou zeď. Karel IV. ji nenechal postavit proto, že by ji nutně potřeboval. Především chtěl dát lidem práci. Podobným způsobem by se podle ní měla exekutiva zachovat i dnes. V situaci, kdy je hlavním problémem nedostatek zakázek, lze pak očekávat, že firmy budou za státní nabídky vděčné. „Finanční krize způsobí zpomalení růstu ekonomiky. To se určitě projeví i v oblasti PPP. Ale až se veřejný sektor bude rozhodovat o investicích a podnikatelé o tom, do čeho půjdou, PPP projekty budou preferovat,“ soudí Sloup.
V krizi tedy odborníci vidí spíše výhodu než překážku. Nebezpečí však PPP projektům hrozí odjinud. Pro PPP projekty je klíčová politická podpora. V Anglii, kde mají s tímto druhem projektů největší zkušenosti, je politici prosazovali nejdříve silou. U nás politický tlak zatím chybí.
