Proti finančním úřadům se braňte u soudů

Nejvyšší správní soud se už několikrát postavil na stranu poplatníků. Přesto se stává, že finanční úřady jeho rozhodnutí v dalších obdobných případech nerespektují. „Poplatníkům nezbývá než se bránit u správních soudů,“ říká soudce Nejvyššího správního soudu Karel Šimka, specialista na daňové spory.

Karel Šimka, Nejvyšší správní soud: Nejvyšší správní soud se už několikrát postavil na stranu poplatníků. Přesto se stává, že finanční úřady jeho rozhodnutí v dalších obdobných případech nerespektují. „Poplatníkům nezbývá než se bránit u správních soudů,“ říká soudce Nejvyššího správního soudu Karel Šimka, specialista na daňové spory.

České daňové zákony kritizuje snad každý. Co především na nich vadí vám?

Vadí mi nejednotně používaná terminologie, nejasná systematika nebo občas víceznačný obsah některých právních institutů. Vadí mi také, že někdy se s poplatníky zachází v obdobných situacích nerovným způsobem – různé výjimky či výjimky z výjimek nezřídka postrádají základní logiku a nejsou spravedlivé. Problémem je i neustálé opravování již schválených zákonů.

Politici často říkají, že množství daňových novel je jakýmsi nutným zlem, souvisejícím s ekonomickými reformami, rozpočtem a podobně.

Chápu, že daňové právo musí každý rok reagovat na nové parametry státního rozpočtu a že je jedním z hlavních nástrojů vládní politiky. Asi nikdy nebude úplně jednoduché. Ovšem o to kvalitnější by měla být příprava návrhů zákonů – aby se nedostatky odstranily ještě před jejich schválením a nemusely se zas hned řešit dalšími novelami.

Od editační povinnosti nečekám zázraky | |

Podnikatelé kritizují množství nejasností v daňových zákonech. Volají po zavedení všeobecné editační povinnosti, tedy jejich závazného výkladu. Už nyní se ministerstvo financí snaží vydávat takzvané metodické pokyny. Je to vhodné řešení? Od editační povinnosti nelze čekat zázraky. V určitých případech ale může přinést větší právní jistotu hned na začátku. Výklad zákona v konkrétním případě by se díky ní vyjasnil ještě předtím, než bude zákon skutečně aplikován, takže se může předejít následnému dlouhému soudnímu sporu a nejistotě jak na straně poplatníka, tak státu. Nutno ale připomenout, že výklad ministerstva financí (včetně takzvaných metodických pokynů) nebo finančního úřadu je ovšem závazný jen pro finanční orgány, ale ne pro soud. Ten se pak může přiklonit k jinému názoru. Tedy i k horšímu pro poplatníka? Taková situace zřejmě nastane jen výjimečně. Pokud ministerstvo financí předem řekne, že zákon bude vykládat určitým způsobem, je tímto názorem v zásadě vázáno. Nemůže později jen tak říci, že věc zpětně hodnotí jinak. Poplatník má právo spoléhat se, že když ministerstvo něco tímto autoritativním způsobem řekne, bude se toho také držet. Ministerstvo by svůj výklad mohlo změnit pouze do budoucna a z rozumných důvodů. Takže pokud se poplatník řídí metodickým pokynem, neměl by na to doplatit? V našich rozhodnutích jsme opakovaně uvedli, že pokud je metodický pokyn vydán a není v rozporu se zákonem, musí podle něj orgány daňové správy zásadně postupovat. Metodický pokyn totiž vytváří u poplatníků oprávněné očekávání, že úřad sám se jím bude řídit. Je to v tomto ohledu dost podobné editační povinnosti. Nesrozumitelnost či nejednoznačnost zákonů vzniká vinou státu. Pokud tedy chce poplatník po finančním úřadu či ministerstvu závazný výklad, měl by za to platit nějaký poplatek? Nemyslím, že se vždycky jedná o selhání státu. Život je natolik pestrý, že málokdy lze v textu zákona postihnout všechny možné varianty. Tomu, že zákony nebudou jednoznačné, se prostě někdy nevyhneme. Považuji za legitimní vybírat za případné dotazy poplatek, samozřejmě jen v přiměřené výši. Odpověď totiž přinese poplatníkovi vyšší míru jistoty – poskytne mu autoritativní výklad zákona již předem, než začne řešit svou daňovou povinnost. Díky tomu tazatel získá něco navíc oproti těm, kteří se neptají. Dalším praktickým důvodem hovořícím pro poplatek je regulace počtu dotazů. Aby se ptali jen ti, kteří potřebují znát řešení ze skutečně závažných důvodů. Nedávno jsme psali o přípravě nového daňového řádu. Náměstkyně ministra financí Dana Trezziová nám řekla, že při jeho návrhu se ministerstvo řídilo i rozhodnutími Ústavního soudu, Nejvyššího soudu či Nejvyššího správního soudu,

ale pouze pokud „nebyly v rozporu s obecnými zásadami daňového řízení“. Co si o takovém pohrdání soudy myslíte? Paní náměstkyně je známa jako „železná lady“ české daňové správy a její výroky vůči správním soudům bývají občas docela „husté“. Nicméně si jí vážím jako odbornice na svém místě, která má možná někdy velmi jednostranný pohled na věc, ale myslí to dobře. Pokud jsou její slova citována přesně, mohu jenom říci, že správní soudnictví umí najít cestu k tomu, aby se v praxi prosadilo respektování právních názorů, které soudy vysloví. (Poznámka redakce: Náměstkyně Trezziová předminulý týden požádala ministra financí o uvolnění z funkce.) Jak se lze proti ignorování předchozích rozhodnutí soudů bránit? Přinejmenším tím, že poplatníci budou důsledně hájit svá práva a budou se proti eventuálním nesprávným výkladům zákonů finančními orgány bránit správními žalobami u krajských soudů. Neuspějí-li tam, pak mohou podat kasační stížnost na Nejvyšším správním soudu. Jestliže daňová správa nechce, aby její rozhodnutí následně rušily soudy, nezbude jí než respektovat předchozí rozhodnutí soudů. Myslím ale, že takové války nemají smysl. Jenom zbytečně poškozují poplatníky, kteří pak měsíce a někdy i roky čekají na soudní rozhodnutí, které by vůbec nemuselo být vydáváno, kdyby daňová správa respektovala judikaturu, tedy existující předchozí rozhodnutí soudů. Představme si poplatníka, jehož případ je analogický s případem, který už – ve prospěch jiného poplatníka – rozhodl Nejvyšší správní soud. Lze se domáhat nápravy na základě tohoto předchozího rozhodnutí, takzvaného judikátu? Naše rozhodnutí, pokud jsou aplikovatelná i na jiné obdobné případy, mají fakticky povahu obecně závazných pravidel. Pokud poplatník zjistí, že správce daně postupoval způsobem, jenž už dříve shledal správní soud nezákonným (v analogickém případě!), může s odkazem na tuto judikaturu podat žádost o přezkoumání daňových rozhodnutí. Tento mimořádný opravný prostředek se podává k orgánu, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno a – zjednodušeně řečeno – rozhoduje o něm nadřízený orgán. Daňová správa by zásadně měla rozhodnout obdobným způsobem, jakým rozhodl již před tím soud ve skutkově a právně obdobném případu. Nemáme stanné právo

Co považujete za základní nedostatky současného zákona o správě daní a poplatků? Některé jeho klíčové instituty jsou nejasné. Například daňová kontrola a její přípustný rozsah či podmínky, za kterých ji lze opakovat. Na jedné straně musí mít stát efektivní možnost jak ověřit, zda poplatníci plní své daňové povinnosti, na druhé straně však je nelze šikanovat opakovanými kontrolami nebo kontrolami, které se neúnosně vlečou a obtěžují poplatníka nutností neustále úřadům něco dokládat. Jde o to nalézt vyváženost a rozumná pravidla. Jaké vidíte další hlavní problémy? Dále není jasný třeba vztah daňové kontroly a vytýkacího řízení. Nebo třeba co všechno může či musí dělat odvolací orgán v rámci odvolacího řízení. Pole zatím jen málo zorané pak představuje kontrola takzvaného správního uvážení správce daně a soudní kontrola mimořádných opravných prostředků. Základním principem by podle mého názoru mělo být vyloučení libovůle, povinnost postupovat v obdobných případech obdobně a opírat rozhodnutí finančních úřadů o zřetelně formulované a racionální důvody. Ministerstvo financí už několik let připravuje zcela nový daňový řád. Když jsme se v Profitu dostali k jeho podrobnému návrhu, ukázalo se, že s ním prakticky nikdo – včetně ministra – není spokojený, a proto příprava zabere ještě mnoho měsíců a možná i let. Ten dosavadní zákon oslavil již patnáct let své existence, což ukazuje, že v podstatě je životaschopný. Pokud by finanční orgány respektovaly předchozí rozhodnutí správních soudů, mohl by daňový řád být i nadále použitelný. Možnou alternativou je i přijetí zcela nového zákona. Samozřejmě jen pokud bude respektovat zmíněná rozhodnutí a bude legislativně úsporný, tedy nikoli „ukecaný“ a utápějící se v marných snahách o zákonnou definici kde čeho. Považujete současné postavení finančních orgánů vůči poplatníkům za vyvážené? V každém správním řízení je správní orgán nadřazen tomu subjektu, o jehož právech rozhoduje. Vystupuje v jakési dvojroli – jednak v roli toho, kdo věc šetří a o ní rozhoduje podle procesních pravidel, jednak v roli toho, kdo jako reprezentant veřejné moci chce docílit výsledku řízení v souladu s veřejným zájmem. Daňový orgán vybírá pro stát daně, a zároveň je státem; daňové řízení se tedy fakticky koná proto, že je třeba zajistit příjmy státu. O to je ovšem důležitější, aby v co největší míře respektoval procesní práva poplatníka. Takže teoreticky nemá poplatník špatné postavení? Pokud daňový orgán respektuje výše zmíněná práva, může se poplatník zejména vyjádřit k tomu, co je předmětem řízení; je informován o právních náhledech úřadu na projednávanou věc; je mu srozumitelně a konkrétně sděleno, jaké skutečnosti musí doložit; může navrhovat důkazy a je s ním i v dalších ohledech zacházeno korektně. V takovém případě současná právní úprava poplatníka nijak neznevýhodňuje. Jinou otázkou je samozřejmě postup daňových orgánů v praxi. Někdy si úředníci vykládají daňový řád jako normu pro stanné právo. Je úkolem soudu, aby tomu zabránil. V čem dělají daňové orgány největší chyby? Nejsem v tuto chvíli schopen předložit nějakou přesnou statistiku, takže to budou spíše reflexe vlastní soudcovské praxe. Velkým problémem je stanovení daně podle pomůcek – především samotné rozhodnutí, zda je potřeba stanovit daň na základě pomůcek, či dokazováním. Dále jaké pomůcky a jakým způsobem jsou ke stanovení daně použity a jak se k nim může vyjadřovat poplatník. Jaká jsou další častá pochybení úřadů? Často jde o chyby v samotném vymezení toho, co má vůbec daňový subjekt povinnost prokázat. Občas shledáváme porušení i dalších procesních práv – například poplatníkům není umožněno, aby kladli otázky svědkům nebo jiným osobám. Pochybení se týkají i hmotně-právního rozměru daní, například nevracení přeplatku daně z přidané hodnoty v konkurzním řízení. Zásady prokazování bych neměnil

Mělo by se více legislativně ošetřit, aby byl správce daně povinen svá tvrzení dokazovat i po stránce věcné – tedy nejen formálně s pouhým odkazem na znění zákona? Podle mne není třeba nějaké zvláštní úpravy. To, co mají správci daně dělat, docela jasně plyne z našich rozhodnutí na základě současného daňového řádu. V podstatě jde o to, aby se finanční orgány skutečně věcně – a nejenom formálně – vypořádaly s tím, co poplatník namítá nebo uvede v rámci daňové kontroly. Nakonec se musí vypořádat i s otázkou, zda poplatník svá tvrzení opravdu prokázal. Zásadou daňového řízení totiž je, že důkazní břemeno leží na poplatníkovi. Tuto zásadu považujete ze svého pohledu za správnou? I když bývá občas zpochybňována, lze si těžko představit, že by při takovém množství podávaných daňových přiznání – z nichž jen velmi malé procento je sporné – nesl důkazní břemeno finanční úřad. Ze své praxe vím o případech, kdy úřad důkazy odmítne. Nebo je označí za nedostatečné – aniž by ale konkretizoval, jaké další důkazy má daňový subjekt předložit, aby kontrolora uspokojil. Finanční úřad je vždy povinen poplatníkovi dostatečně konkrétně a jednoznačně sdělit, v čem spočívají jeho pochybnosti; co na základě těch důkazů, které daňový subjekt předložil, má za prokázané; které důkazy ve prospěch poplatníkova tvrzení nesvědčí a z jakého důvodu; a co je tedy třeba ještě prokázat. Pokud takto úřad nepostupuje a předkládané důkazy odmítá jako nevěrohodné či požaduje další, nechť se poplatník proti takovému postupu brání u správního soudu – pokud má za to, že úřad porušuje zákon. Spravedlnost si vyžaduje odvahu a rozhodnost – takový je život! Existují nějaké mantinely, které by stanovily, jaké důkazy může daňová kontrola požadovat a jaké už ne?**

To je velice těžká otázka. Obecně platí, že finanční orgán může požadovat tím více důkazů, čím neobvyklejší či podezřelejší je daná situace. Pokud jde o běžné situace, mělo by úřadu zpravidla stačit doložení potřebných skutečností „běžnými“ prostředky používanými v obchodním styku. Tedy například fakturami, výpisy z účtů o příslušných převodech, protokoly o přejímkách dodaného zboží či svědectvím zaměstnanců.

Pokud se však jedná o nějakou anomálii, o postup vybočující z obvyklých zvyklostí nebo odlišný ve srovnání s obdobnými transakcemi a není patrný důvod odlišnosti, snaží se úřad pochopitelně opatřit co nejvíce důkazů. Těžko tady lze vymyslet nějaké univerzální pravidlo a „zaručený“ recept na všechny možné situace, které praxe přináší.