Setrvalý stav nejistoty

Špatný zákon může zdiskreditovat i dobrou myšlenku

Neziskový sektor to v České republice nemá lehké. Už počátkem devadesátých let se Václav Klaus vyjádřil, že pro něj existuje pouze „stát a privát“. Tím dal jasně na vědomí, že co nebude činit stát, to má být podnikáním, že nebude přát ničemu, co by se mezi stát a privátní podnikání chtělo vmísit. Nezůstalo pouze u slov. Daňový systém je nastaven tak, že jakákoliv iniciativa neziskového sektoru je potrestána vysokým zdaněním. Neziskový sektor se tak stává závislý na donátorech a státní podpoře. Daňový systém je rovněž příčinou, proč je tak málo zakladatelů neziskových organizací poskytujících veřejné služby a proč je naše země tak otevřená privatizaci veřejných služeb. Tomuto daňovému prostředí pochopitelně odpovídají i snahy obecních a krajských samospráv na transformaci nemocnic.
Volání po neziskových nemocnicích se ozývalo již v devadesátých letech. Volaly po nich odbory, kterým bylo zřejmé, že právní forma příspěvkových organizací nemá perspektivu. Vyslyšeny byly až vládami sociální demokracie, které si všechny - s výjimkou té poslední, Paroubkovy - daly do svých programových prohlášení závazek zpracovat a prosadit buď zákon o neziskových organizacích poskytujících veřejné služby, nebo alespoň zákon o neziskových nemocnicích.

Nedokončené spanilé jízdy.

Slova však nikdy nepřešla v činy. Opakovaně po nástupu ministrů zdravotnictví z ČSSD vznikaly pracovní skupiny k přípravě právní normy, která by vytvářela možnost zakládat neziskové nemocnice, opakovaně však také potichu tyto pracovní skupiny byly rušeny nebo prostě přestaly pracovat. A byly to jedině odbory, konkrétně Odborový svaz zdravotnictví a sociální péče, který práce na zákonu opakovaně inicioval a ministerstvu do pracovních skupin vnucoval své právníky. Rezistence resortu však byla veliká. Na jeho obranu je třeba uvést, že absolutní odpor ke spolupráci na takové právní normě mělo po celá léta ministerstvo financí.
Platí to i v období, kdy vznikala poslanecká iniciativa, z níž vzešly jednotlivé verze návrhu zákona o neziskových ústavních zdravotnických zařízeních (tisk 810). Nutno připomenout, že ačkoliv se poslední volby do zastupitelstva krajů nesly v kampani Grossovy ČSSD proti transformaci nemocnic na obchodní společnosti, prvotní prohlášení premiéra Paroubka o akciových společnostech vyznělo přinejmenším neutrálně. A je známo, že to byl právě premiér, kdo přiměl ministryni Emmerovou k zorganizování spanilé jízdy po všech krajích s cílem harmonizovat vztahy resortu a krajů. Ministryně Emmerová však ani nedostala příležitost cestu po krajích dokončit a byla odvolána.

Dvě vlny.

Nemocniční sektor ve dvou vlnách podléhal procesu majetkových změn. První vlna nastala při privatizaci majetku na počátku devadesátých let. Desítky lokálních a regionálních nemocnic se staly součástí seznamu privatizovatelných zdravotnických zařízení. V důsledku toho řada nemocnic přešla do privátních rukou a zdravotní péče a správa takového majetku je od té doby v rukou obchodních společností. Některé obce dosáhly bezúplatného nebo úplatného převodu majetku nemocnice na obec a buď nemocnice provozují jako příspěvkové organizace, nebo je pronajaly obchodním společnostem. Zůstaly desítky převážně okresních nemocnic, jejichž privatizace byla na návrh ministra privatizace vládou zastavena v obavě, že by další rozvoj podnikání ve zdravotnictví mohl způsobit nevratný negativní vývoj ve veřejném zdravotním pojištění.
Druhá vlna majetkových změn v nemocničním sektoru nastala v rámci reformy veřejné správy. Je třeba připomenout, že tato reforma byla programem ČSSD a že její chybou bylo, že jednotlivá odvětví před její realizací neměla nastavena pravidla, která by jasně stanovila poměry (práva a povinnosti a odpovědnost), včetně zajištění dostupnosti a kvality veřejných služeb, definovala veřejnou zakázku a pravidla pro její získání v jednotlivých odvětvích.
Z tohoto hlediska bylo fatální chybou převést na kraje klíčové nemocnice (majetek i zřizovatelská práva), navíc ještě řádně zadlužené. Otazník se nadále vznáší i nad rozhodnutím převést na kraje zdravotnickou záchrannou službu, když další složky krizového řízení (policie a hasiči) jsou řešeny jinak. Poslední, kdo mohl buď převodu nemocnic zabránit nebo potřebné podmínky v resortu nastolit, byl ministr zdravotnictví Fišer. Neudělal ani jedno, ani druhé!

Tři problémy.

Novým vlastníkům nemocnic chyběla nabídka formy neziskové nemocnice a také pozitivní motivace na takový subjekt nemocnice převádět, když v devadesátých letech nastavený daňový systém dává každému vlastníku či zřizovateli neziskové organizace najevo, že bude muset dotovat i jejich provoz. Kraje jako vlastníci zadlužených nemocnic hledaly cestu, jak zbavit krajské rozpočty břemene současných a ještě více možných budoucích dluhů. Nelze se jim divit, vždyť obraty nemocnic často převyšují objemy krajských rozpočtů. Jestliže tedy stát nenabídl krajům lepší formu organizace než příspěvkovou organizaci pevně napojenou svým hospodařením na rozpočet kraje, ani lepší daňový režim, který by motivoval zřizovatele i samotnou nemocnici k vlastní iniciativě, nelze se objektivně divit, že kraje hledaly únik v transformaci nemocnic na obchodní společnosti.
Teprve až tento proces nabyl na intenzitě a čtyři kraje převedly nemocnice na obchodní společnosti (kraje Karlovarský, Plzeňský, Středočeský a Královéhradecký), objevil se v Poslanecké sněmovně, nikoliv vládní, ale poslanecký návrh zákona. Jeho původní verze z pera aktivistů České lékařské komory obsahovala tři zásadní problémy.
Za prvé nerespektovala vlastnická práva zaručená ústavou. Představa autorů byla, že se správa majetku a provozování nemocnice změní zákonem dle vůle státu.
Za druhé si autoři představovali, že takto transformované (postátněné) nemocnice budou mít monopol nebo přinejmenším přednost ve veřejné zakázce na péči hrazenou pojištěncům z veřejného zdravotního pojištění. Tato představa však naráží na evropské konkurenční, respektive soutěžní právo. Zřejmě by s tím nebyl problém, pokud bychom u nás zachovali zdravotnictví v rukou státu. Ale poté, co zdravotnická zařízení ve většině segmentů zdravotní péče jsou v privátních rukou a nemocniční sektor je tvořen mixem veřejného a soukromého vlastnictví, je taková představa mylná.
Třetí problém tkví v popisu nové právnické osoby samotné. Obáváme se, že v den účinnosti zákona (v momentu, kdy se nemocnice stane neziskovým ústavním zdravotnickým zařízením), ředitel raději zamkne ředitelnu a abdikuje, aby se nestal hříčkou v rukou skupinových zájmů lékařů, členů České lékařské komory. A zamkne zvenčí také proto, že mu nebude zřejmé, jak a na základě jakých pravidel nemocnici řídit, o čem smí či nemá rozhodovat, dle jakých pravidel vést účetnictví nebo příjmy nemocnice zdanit.

Nekvalitní 810.

Odborový svaz zdravotnictví a sociální péče ČR se opakovaně pokusil dosáhnout toho, aby návrh zákona o neziskových nemocnicích nebyl v rozporu s ústavními principy, aby poskytoval funkční model pro české zdravotnictví, aby myšlenka neziskových nemocnic nebyla špatným produktem legislativního procesu navždy zdiskreditována. Odboroví právníci se podíleli na týmové oponentuře původního návrhu organizované poslancem Filipem Zároveň zpracovali vlastní návrh zákona umožňující transformaci nemocnic na neziskové subjekty na základě již schváleného zákona o veřejných výzkumných institucích (na základě konzultace v Legislativní radě vlády ČR) a dali jej k dispozici účastníkům poslanecké iniciativy, ministerstvu zdravotnictví a hejtmanům Pardubického a Jihomoravského kraje. Tyto kraje zvažovaly převod nemocnic na jinou formu než obchodní společnost. Za tři uplynulé měsíce však nikdo neprojevil zájem o spolupráci!
V Poslanecké sněmovně je situace nepřehledná. Nekvalitní tisk 810 osciluje mezi druhým a třetím čtením v důsledku obav samotného klubu ČSSD. Existuje nebezpečí, že přijetí zákona bude hlavně předvolebním politickým aktem a proběhne bez ohledu na kvalitu obsahu zákona.
To vnáší do celého nemocničního sektoru velkou nejistotu. Může se skutečně stát, že nekvalitní zákon bude činit problémy v existenci a řízení nemocnic, může být rovněž předmětem následných rozhodnutí ústavního soudu o neplatnosti některých jeho ustanovení. Negativní vliv na klima v nemocničním sektoru může mít už skutečnost, že se během roku mohou i několikrát změnit pravidla pro odměňování zaměstnanců, na což bude muset vedení nemocnic reagovat v souladu s příslušnými zákony, že se bude muset opakovaně sjednávat změna kolektivní smlouvy … To vše ovlivňuje práci managementu, zdravotnického i obslužného personálu a v důsledku toho i na kvalitu poskytované zdravotní péče.
Naše odbory vždy stály o to, aby základ nemocniční péče tvořily neziskové nemocnice, a nemusejí mít špatné svědomí, že pro to neučinily, co je v jejich silách. Každopádně však nestojí o to, aby se myšlenka neziskových nemocnic zdiskreditovala špatným zákonem.