Ministerstvo financí připravilo konečně koncepci reformy veřejných rozpočtů Ministerstvo financí připravilo slibovanou reformu veřejných rozpočtů. Ta by měla v průběhu let 2003 až 2006 zásadním způsobem skoncovat se stále se otevírajícími nůžkami mezi příjmy a výdaji státu.
Ministerstvo financí připravilo konečně koncepci reformy veřejných rozpočtů
Ministerstvo financí připravilo slibovanou reformu veřejných rozpočtů. Ta by měla v průběhu let 2003 až 2006 zásadním způsobem skoncovat se stále se otevírajícími nůžkami mezi příjmy a výdaji státu. Zatím ovšem není jisté, zda předložený dokument vláda nakonec schválí, a jak se podaří jednotlivá jeho ustanovení naplnit v legislativním procesu.
Současný stav veřejných rozpočtů je dlouhodobě neuspokojivý. Veřejné rozpočty jsou dlouhodobě charakterizovány deficitními sklony. Skutečná podstata pozorovaného růstu fiskálních deficitů nesouvisí pouze s transformačními problémy ani s fází ekonomického cyklu, nýbrž má strukturální charakter. Deficity dosahují natolik vysokých úrovní, že navzdory značnému použití privatizačních a jiných jednorázových zdrojů dochází k výrazné akceleraci růstu veřejného dluhu. Rozpočtová politika je dlouhodobě neudržitelná. Důvodem jsou prohlubující se strukturální obtíže, dočasnost jednorázových příjmů a v neposlední řadě blížící se počátek viditelných negativních fiskálních dopadů procesu stárnutí populace. Prohlubování deficitů je důsledkem rozevírajících se nůžek mezi příjmy a výdaji veřejných rozpočtů. Na straně příjmů dochází k autonomnímu poklesu složené daňové kvóty a současně růst výdajů, tažený zejména mandatorními položkami (definovanými ať už v užším nebo širším pojetí), omezuje prostor pro flexibilnější pojetí fiskální politiky.
Past mandatorních výdajů
V důsledku prohlubujících se strukturálních obtíží se fiskální politika dostala do situace, kdy ani růstová fáze hospodářského cyklu nedokáže zastavit trend narůstání fiskálních deficitů. Fiskální politika přestala plnit funkci makroekonomického stabilizačního nástroje a vykazuje v převážné míře procyklické chování, které vede k nežádoucímu zesilování fluktuací v ekonomické aktivitě. Růst mandatorních výdajů, zejména sociální povahy, se projevuje nejen při pohledu na státní rozpočet, ale také na úrovni celkových veřejných rozpočtů. Celkové výdaje veřejných rozpočtů (po očištění o dotace transformačním institucím) se mezi roky 2001 a 1995 nominálně zvýšily o 55 %, čímž udržely krok s růstem nominálního HDP (56 %). Z hlediska jednotlivých oblastí je patrný na první pohled markantní růst výdajů v oblasti sociálního zabezpečení a sociální péče (95 %). Váha těchto výdajů na celkových veřejných výdajích tak v roce 2001 dosáhla více než jedné třetiny. Vyšší dynamiku růstu než sociální výdaje vykázalo pouze zemědělství (112 %), které je ovšem z hlediska své váhy na veřejných rozpočtech spíše okrajové (2,4 %). Sociální výdaje tak fakticky vytěsňovaly možnost realizace ostatních výdajových priorit, protože např. vzdělání nebo obrana zaznamenaly růst pouze o 29 %, bydlení o 48 % (stále pod průměrem ve výši 55 %) a výdaje na zdravotnictví či dopravu pouze mírně převýšily celkovou průměrnou dynamiku (59 %).
Fiskální reforma je nezbytností
Neudržitelná fiskální politika představuje největší riziko pro zdravý ekonomický vývoj ČR. Nezdravá fiskální politika může být do budoucna hlavní příčinou možných ekonomických obtíží projevujících se ve formě vnější nebo vnitřní ekonomické nerovnováhy. Nebo může působit jako faktor spíše sekundární, přidávající se k jiným problémům. Příliš uvolněná fiskální politika vede k nadměrné poptávce v ekonomice (a/nebo k její nevhodné struktuře) a v důsledku toho může dojít k růstu deficitu běžného účtu platební bilance nad udržitelnou úroveň. Potíže mohou nastat i s případnými dopady do inflačního vývoje. Nestabilita běžného účtu platební bilance může negativně ovlivnit investiční atraktivitu ČR v očích zahraničních investorů a výrazně zvýšit volatilitu vývoje devizového kurzu s následnými negativními dopady do inflačního vývoje i reálných ekonomických veličin. Fiskální potíže se ovšem promítají i do praktické rozpočtové roviny. V důsledku růstu strukturálních obtíží fiskální politika ztratila flexibilitu a rostoucí mandatorní výdaje snižují prostor pro realizaci vládních výdajových priorit. Celý systém veřejných financí trpí neexistencí nástrojů, které by umožňovaly zvrátit dosavadní tendence. Na jedné straně tak peníze mnohdy chybějí a v mnoha jiných oblastech je míra efektivity jejich využití přinejmenším sporná. Důvodem pro fiskální reformu je nepochybně i snaha udržet a zefektivnit moderní sociální stát. V tomto směru je nutné sociální výdaje lépe zacílit na skutečně potřebné občany a omezit možnosti zneužívání všech složek sociálního systému. Vyšší efektivita následně umožní udržet z fiskálního hlediska náklady v přijatelných mezích a celkové sociální výdaje tak přestanou omezovat možnosti pro realizaci dalších rozpočtových vládních priorit. Fiskální reforma je navíc nutná i z toho důvodu, že v případě propuknutí otevřených fiskálních a následně i ekonomických obtíží bývají sociálně nejslabší části obyvatelstva nejvíce postiženy, protože většinou nedisponují dostatečnými vlastními úsporami, které by jim umožnily dočasnou nepříznivou situaci překonat (v podobě poklesu mzdy nebo dokonce ztráty zaměstnání). Fiskální reforma tak má, zdánlivě poněkud paradoxně, v dlouhodobější perspektivě výrazně prosociální charakter.
Mezinárodní problémy deficitních financí
Aspirace České republiky na připojení se k evropským ekonomickým strukturám, jmenovitě k Evropské unii a v dalším období také participace na jednotné evropské měně, přinese nutnost plnit principy a pravidla, kterými se fiskální politika zemí EU řídí. Nejde jen o známé maastrichtské limity a principy Paktu stability a růstu. Neméně důležité, a to zejména v současné fázi, kdy číselné limity zatím nejsou pro ČR závazné, je prokázat schopnost, že se ve fiskální politice v nadcházejícím období prosadí zvraty v nepříznivých tendencích, že ČR disponuje účinnými nástroji, kterými lze této změny dosáhnout a že existuje dostatečná politická vůle po fiskálních korekcích. Jinak již nyní ČR hrozí penalizace ze strany finančních trhů, které očekávají brzkou fiskální konsolidaci. Úspěšnou konsolidací by ČR získala navíc i tolik potřebnou flexibilitu ohledně načasování přijetí eura. I z těchto důvodů je proto lépe nastartovat reformu veřejných rozpočtů raději dříve než později.
Cílem reformy musí být snižování deficitů
K ozdravění veřejných financí a obnovení jejich udržitelnosti navrhuje MF přijmout strategii cíleného snižování deficitů veřejných rozpočtů. Tato strategie bude vyžadovat na vládě stanovení cíle v podobě deficitu veřejných rozpočtů, na jehož základě se odvodí agregátní výdajový strop pro rozpočty centrální úrovně vlády (tzn. pro státní rozpočet a státní mimorozpočtové fondy). Výdajový strop bude v dalším kroku rozepsán na závazné střednědobé výdajové limity pro jednotlivé kapitoly státního rozpočtu a státní fondy. Pro dosažení cíle daného Programovým prohlášením vlády bude nutné snižovat podíl (běžných) výdajů na HDP v průměru o 0,6 % HDP v horizontu let 20042006. V e variantě rychlejšího poklesu deficitu je trajektorie poklesu běžných výdajů obdobná, ale v roce 2004 vyžaduje razantnější zásah do veřejných výdajů a vyšší rozpočtové úspory. Obě varianty jsou při podpoře vlády realizovatelné; vzhledem k očekávanému časování rozpočtových úspor představuje varianta rychlejšího poklesu deficitu variantu s výrazně vyšší kredibilitou. Z hlediska vývoje celkového veřejného zadlužení je evidentní, že obě reformní strategie mají ve srovnání s autonomním scénářem pozitivní dopad do projekce výše veřejného dluhu. Ambicióznější fiskální konsolidace snižuje v roce 2006 výši veřejného dluhu k HDP o více než 7 procentních bodů a vytváří dobrou výchozí pozici pro zastavení trendu růstu veřejného zadlužení v dalším období. Vzhledem k tomu, že koncepčně pojatá reforma veřejných financí představuje náročnou a komplikovanou operaci, lze předpokládat výskyt různých obtíží a problémů. Ministerstvo financí proto navrhuje, že bude v pravidelných ročních intervalech (k 30. 6.), v nutných případech i častěji, informovat formou písemného dokumentu vládu a Parlament o postupu prací na reformě veřejných rozpočtů a předkládat vládě k rozhodnutí návrhy řešení identifikovaných problémů. Tyto „Zprávy o vývoji reformy veřejných financí“ budou veřejně publikovaným dokumentem. Proto by kromě přínosu v praktické rovině měly přispívat i ke zvyšování transparentnosti fiskální politiky v očích veřejnosti a finančních trhů, čímž by se posilovala i kredibilita fiskální politiky jako takové.
(Zpracováno z „Rozpočtový výhled 2003-2006“, zdroj MF ČR - redakčně kráceno, titulky a mezititulky red. Profit)
Vývoj celkových mandatorních výdajů
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Mandatorní výdaje (mld. Kč) 42,6 46,6 49,6 50,4 51,0 52,5 53,1 54,5
Quasi-mandatorní výdaje (mld. Kč) 23,0 23,4 22,6 22,2 22,6 22,3 26,6 27,9
Celkem (% z výdajů SR) 65,6 70,0 72,2 72,6 73,6 74,8 79,7 82,4
Celkem (% HDP) 21,2 21,9 23,0 23,2 23,7 24,3 24,6 25,2
Pramen: Zpráva k návrhu státního rozpočtu na rok 2003; Ministerstvo financí, říjen 2002
Vývoj veřejného dluhu podle zvolené reformní strategie (% z HDP)
2002 2003 2004 2005 2006
Veřejný dluh - autonomní scénář 20,3 24,0 30,6 36,4 41,7
Veřejný dluh - Reforma I 20,3 24,0 29,6 33,9 37,6
Veřejný dluh - Reforma II 20,3 24,0 28,6 31,8 34,5
Poznámka: Údaje nezohledňují plně závazky ČKA. V případě jejich zahrnutí se výše dluhu pro rok 2002 zvýší na cca 28 % a v roce 2006 v daných variantách o cca 3 procentní body.
Pramen: Střednědobý výhled veřejných rozpočtů na období 2003-2006; Ministerstvo financí, prosinec 2002.
Tvůrci státního rozpočtu na rok 2003 měli těžkou pozici. Na straně příjmů se pochopitelně negativně odráží důsledky letních povodní, které viditelně zpomalily hospodářský růst.
FOTO: ARCHIV
