Na ministerstvu financí vznikl zásadní zákon o řízení a kontrole a tým národních auditorů přezdívaný Kobra II
Když nastupoval nejznámější auditor v zemi na ministerstvo financí jako náměstek Andreje Babiše (ANO), měl v hlavě tři věci, které chce udělat: rozjet státní pokladnu, napravit audit a kontrolu ve veřejné sféře a zavést centrální nákupy. Druhý bod si může po devíti měsících v úřadu tak napůl odfajfkovat. Návrh normy s odpudivým názvem zákon o vnitřním řízení a kontrole ve veřejné správě je na světě.
„Zní to složitě, ale je to celkem jednoduché.
Stačí selský rozum, podívat se do Evropy a do soukromé sféry. Pokud začne ve státní správě správně fungovat audit, přestanou se vyhazovat miliardy,“ je přesvědčen Lukáš Wagenknecht. Dobře nastavený audit by měl na rozdíl od prostých kontrol, které až ex post konstatují, že se peníze utratily zbytečně, nebo dokonce protiprávně, zabránit tomu, aby byly vůbec utraceny.
O tom, že současný zákon o finanční kontrole nevyhovuje, není sporu. A to už pár let. Přesto se nový nerodil lehce. Jen ze strany ministerstva se museli jeho tvůrci vypořádat se stovkami připomínek. Do jaké míry byly oprávněné, těžko říci. Zjistit názor odborné veřejnosti i těch, kterých se nový zákon dotkne, není zatím jednoduché vzhledem k tomu, že norma teprve poputuje do meziresortního připomínkového řízení. Prezident Českého institutu interních auditorů Tomáš Pivoňka nicméně ministerskou snahu vítá: „Pozitivně hodnotíme zejména posílení postavení interního auditu ve veřejné správě, včetně posílení jeho nezávislosti a zdrojů. Zároveň jsme ministerstvu financí navrhli několik změn, které, jak věříme, povedou k dalšímu zkvalitnění této normy.“ Rozhoduješ? Odpovídáš!
Když evropští kontroloři přijeli na kontroly dotací, většinou se nestačili divit. Podle zprávy Evropského účetního dvora z roku 2011 byl český vnitřní kontrolní systém nejhorší v celé Unii. Interní audity na ministerstvech fungují často spíše formálně, než aby odhalovaly a bránily rozkrádání národních prostředků. Tomu by ostatně odpovídalo letošní trumfování čerstvých ministrů v neúčelně nebo protiprávně rozházených miliardách poté, co si zadali audity svých úřadů. Obce, kde si kontroly z ministerstva financí a finančních úřadů (to, že berňáky kontrolují veřejné výdaje obcí, je ostatně evropskou raritou) podávají dveře, si stěžují, že často docházejí k rozdílným závěrům. Zásadní nedostatky v řízení a kontrole veřejných financí kritizuje i poslední výroční zpráva Bezpečnostní informační služby. Za hlavní problémy veřejné správy označila mimo jiné i netransparentní rozhodovací procesy a nízkou odpovědnost úředníků.
Nový zákon by měl proto podle Wagenknechta
posílit nezávislost auditorů ve státní správě, omezit zbytečné kontroly a nastavit větší odpovědnost těch, kteří rozhodují.
„U nás se potýkáme s problémem, kterému říkám kolektivní neodpovědnost. Posílení odpovědnosti znamená, že kdo o veřejném výdaji rozhodne a podepíše ho, ten za něj také ponese odpovědnost. Nebude již možné přehazovat odpovědnost na řadové úředníky, kteří často pod pohrůžkou ztráty zaměstnání parafují výdaje, o kterých nerozhodovali. Když podepisujete ve firmě miliardovou smlouvu, také to nedělá juniorní manažer,“ vysvětluje Wagenknecht. Už by se tak nemělo stát, že na lavici obžalovaných usednou před soudem řadoví referenti, jako je tomu například v kauze Opencard nebo ProMoPro.
Ti, kteří budou rozhodovat – včetně rad a zastupitelstev, by měli do budoucna mít podklad pro to, aby tak mohli činit kvalifikovaně. U velkých projektů bude nutné zdůvodnění zakázky a analýza investičního záměru.
Zákon také nově definuje střet zájmů. Ten je zatím upraven jen u politiků. Nyní se bude týkat všech, kteří se budou na schvalování výdaje podílet. „Může se stát, že bratranec úřednice, která podepisuje fakturu, vyhraje zakázku. Pak to ale musí ohlásit svému nadřízenému a ten rozhodne, zda to udělá ona, nebo někdo jiný,“ vysvětluje náměstek. Výbory pro nezávislost To, že audity ve veřejné správě nejsou právě kritické, je široce sdíleným tajemstvím. Interním auditorům velí totiž šéf úřadu a ten často a celkem logicky o odhalení a řešení problémů u něj doma zrovna nestojí. A dokud bude moci auditory bez udání důvodu odvolat a rozhodovat o tom, kdy a čemu se mají věnovat, kýžená změna patrně nepřijde. Pojistkou co možná největší nezávislosti interního auditu by se měly nově stát výbory pro audit, které běžně fungují v soukromé sféře, ale i v některých státních nebo městských akciovkách, například v ČEZ, v Českých drahách nebo pražském dopravním podniku. Ve výboru by měli být zastoupeni zaměstnanci z úřadu, ale jeho nadpoloviční většinu by měli tvořit odborníci externisté.
Výbory by měly dohlížet na zdroje (například odměny) a výkony interních auditorů, vyjadřovat se ke jmenování a odvolávání auditorů, sestavovat plány kontrol nebo se seznamovat se zásadními zjištěními auditu.
Kdyby takto výbory fungovaly už v minulém roce, je možné, že by dnes Lukáš Wagenknecht na financích nevládl.
Šéf pražského dopravního podniku Jaroslav Ďuriš jej totiž loni vyhodil z postu šéfa interního auditu podniku poslední den zkušební doby bez udání důvodu a několik týdnů před dokončením třaskavého auditu metra, který poukázal na roli firmy IDS propojené s pražskými politiky. Členové výboru pro audit přitom byli s prací Wagenknechta spokojeni. Výbory pro audit by si měly pořídit všechny větší úřady, které mají svůj interní audit. V současnosti jsou to obce nad 15 tisíc obyvatel, nově by se měla tato povinnost odvíjet od výše rozpočtu – čím více peněz jím proteče, tím jsou rizika větší. Malé obce by mohly interní audit a výbor sdílet. Všechna ministerstva by potom měla mít jeden společný výbor pro audit, který vznikne pod ministerstvem financí. „Výbor bude mimo jiné kontrolovat, jak se plní nápravná opatření a doporučení auditů ministerstev do budoucna. Chceme vyvinout tlak, aby se uváděla do praxe, což se dnes často neděje,“ vysvětluje Wagenknecht. Inspektor to vyšetří Kromě výborů pro audit by měla být novinkou takzvaná služba inspekce, která bude řešit nesrovnalosti odhalené auditem. Nepůjde už o další kontrolu, ale v podstatě službu či servis pro vrcholný management – ve státní správě tedy především pro ministra, hejtmana nebo starostu. Inspektoři by měli být schopni říci, zda podezření na nesrovnalosti naznačená auditem jsou opravdu vážná, rozpory jsou skutečné a jak na ně reagovat. Pokud například auditoři konstatují podezření na spáchání trestného činu a vznik škody, inspektoři by měli být schopni připravit trestní oznámení nebo žalobu a zjistit, kdo za škodu odpovídá. „Taková praxe odpovídá mezinárodním standardům a je obvyklá v Evropské unii. Inspekce by měla být zárukou, že bude dosaženo výsledku a management nebude bezradný, jak se zjištěním auditů naložit,“ vysvětluje Wagenknecht. Jedním dechem zároveň dodává, že úřady nebudou muset hromadně lovit mezi policisty a právníky. Inspektoři by se měli rekrutovat z řad zaměstnanců kontrolních odborů, které už stejně každý větší úřad má.
Kobra II na scéně Nový zákon výrazně zasáhne i do fungování finančních úřadů. Na ministerstvu financí vzniká auditorský tým, který už novináři překřtili po vzoru jednotky specializované na daňové úniky na Kobru II. Zatím do něj přešli zaměstnanci všeobecné kontroly ministerstva financí a 85 zaměstnanců finančních úřadů, kteří se specializovali na kontroly evropských dotací. Cílový stav tzv. národního interního auditu je 350 úředníků. „Finanční úřady mají vybírat daně, ne kontrolovat dotace nebo zbytečně zatěžovat obce. My zároveň chceme, aby se systém kontrol zjednodušil a nebyl duplicitní,“ vysvětluje Wagenknecht.
Národní interní audit podřízený ministerstvu financí (v minulosti se uvažovalo, že by mohl spadat pod Úřad vlády) bude kontrolovat ty úřady, na které chodí peníze státu nebo které jsou příjemci evropských dotací. Obce a kraje bude kontrolovat právě jen z titulu státních a evropských dotací. Může se tedy například podívat na to, jak obce hospodaří s příspěvky státu na dopravu nebo na pořádání voleb.
Na úrovni ministerstev se bude Kobra II věnovat především tématům, která jimi prolínají, jako jsou například IT zakázky nebo třeba náklady na personalistiku. Když bude chtít zmapovat toky ve zdravotnictví, vyrazí na kontrolu třeba do 15 nemocnic. Z výstupu a ze srovnání nákladů bude jasné a porovnatelné, kolik za co jednotlivá ministerstva utrácejí, a bude možné vyhodnotit odchylky.
Vidět, jak nakupují jednotlivé úřady podobné nebo stejné služby, bude jistě zajímavé. Dosud v tomto ohledu suplovaly stát různé neziskové organizace specializující se na boj proti korupci. Rozdíly ve stovkách procent odhalovaly s železnou pravidelností. Na druhé straně už teď se začínají ozývat hlasy, že u Babiše vzniká nové mocenské centrum – tentokrát auditorské –, které bude moci natáhnout prsty do všech resortů. l
Podle zprávy Evropského účetního dvora z roku 2011 byl český vnitřní kontrolní systém nejhorší v celé Unii.
O autorovi| Hana Boříková, borikova@mf.cz
