Banky, pojišťovny i kapitálový trh hlídány odděleně
Regulace finančních trhů, či spíše její zaostávání za potřebami ekonomiky bylo velkým tématem diskusí po celá devadesátá léta. Předmětem kritiky byly především divoké poměry na kapitálovém trhu, ale i pověstné tunelování bank. V současnosti jsou sice vytvořeny potřebné instituce, nicméně legislativa, vybavení úřadů – materiální i personální – stejně jako prestiž většinou zaostávají za obvyklým standardem. Bankovní dohled s pověstí kata. Nejstarším fungujícím nezávislým regulátorem finančních trhů je bezesporu bankovní dohled České národní banky (ČNB). Jeho vysoká nezávislost je dána zákonem o ČNB. Od roku 1993 je dohled přímo řízen členem bankovní rady. Nejprve byl za něj odpovědný Ota Kaftan, od roku 1999 zastává tuto funkci Pavel Racocha. Oba muži se od počátku potýkali s problémem, který jim zanechali jejich předchůdci, kteří vydali více než padesát bankovních licencí. Dostali je i lidé, u nichž byly jen velmi malé předpoklady, že s nimi budou zacházet obezřetně. V očích veřejnosti se tak bankovní dohled stal orgánem popravujícím malé banky. Toto čištění sektoru skončilo prakticky v roce 1999 a pak už zbývalo jen vyřešit problém Investiční a Poštovní banky (IPB). I k tomu loni došlo. Lidé v bankách jen velmi neradi mluví o svých názorech na činnost úředníků bankovního dohledu. Respekt z regulátora je v tomto případě zcela zřejmý. Nicméně bez uvedení jména jsou ochotni hovořit o ne vždy dobré kvalifikaci státních úředníků, která však nepochybně časem razantně vzrostla. Výhrady jsou také k různému metru, kterým se bankám někdy měřilo, i ke včasnosti zásahů. Tuto připomínku přijímá i současný šéf dohledu Pavel Racocha. Poznamenává však, že bankovní dohled se stále musí řídit zákonem o státní kontrole, který předepisuje velmi komplikovaný mechanismus připomínkování a vyjadřování dotčených subjektů, což protahuje uzavření dohlídky na řadu měsíců. Posledním takovým případem byla právě IPB, kdy zjištění z června 1999 nebyla úředně vyřízena ještě ani k datu uvalení nucené správy o rok později. Bankovní dohled kromě samotné kontroly bank také dává akcionářům doporučení týkající se manažerů banky a vydává regulační předpisy. I ty vyvolávají hodně diskusí. V současnosti je asi nejspornějším opatření ČNB předepisující bankám vytvářet stoprocentní oprávky na klasifikované úvěry jištěné nemovitostí. Česká národní banka tak reagovala na stav, kdy se v České republice věřitel prakticky nemůže dostat k zastavenému majetku. Vzhledem k tomu, že se situace poněkud zlepšila, očekává se, že ČNB toto opatření v dohledné době zruší. Oddělit, či neoddělit? O nezávislosti dohledu na politických tlacích dnes není pochyb. Nicméně stejně jako v řadě jiných zemí se i v Česku občas vede diskuse, zda má být bankovní dohled součástí centrální banky. Evropská praxe je přitom velmi různá. Například v Nizozemsku provádí dohled centrální banka. V Německu je to sice úřad stojící mimo Bundesbanku, nicméně jde o formální záležitost, protože veškeré podklady pro rozhodování připravují lidé z banky. Podobně je tomu v Rakousku, kde dohled sice zastřešuje ministerstvo financí, ale sedmdesát procent výkonu dohledu provádí centrální banka. Naopak ve Velké Británii je bankovní dohled zcela vyčleněn z Bank of England. Podobná situace je ve skandinávských zemích. Pavel Racocha říká, že existují důvody pro obě řešení, nicméně se ukazuje, že si centrální banka i v případě, kdy nevykonává dohled, musí zřídit útvary sledující zdraví bank, neboť to potřebuje pro svá měnová rozhodování. Ve Velké Británii i ve Švédsku tato analytická pracoviště potom pravidelně vydávají obsáhlé zprávy. Racocha se staví za ponechání dohledu v ČNB, protože je tak lépe zajištěna jeho nezávislost a lze v ní vytvořit lepší podmínky pro činnost regulátora než mimo banku. Svůj názor opírá i o poslední studii, kterou pro Banku pro mezinárodní platby (BIS) zpracoval známý expert Charles A. E. Goodhart. Tato studie sice uvádí silné důvody pro oddělení bankovního dohledu od centrálních bank, ale doporučit je lze spíše rozvinutým zemím. Rozvojové země by měly spíše spoléhat na své centrální banky. KCP utnula éru tunelářů. Kontrola dění na tuzemském kapitálovém trhu sahá až do samých počátků fungování obchodů s cennými papíry, se kterými se začalo hned po kuponové privatizaci v roce 1993. Tehdy fungoval kapitálový dozor pracující při ministerstvu financí a nutno dodat, že si s kontrolou hlavu příliš nelámal, protože právě v těchto dobách jsme byli svědky největšího tunelování a odlivu zahraničních investic. Stop nekalostem učinil až nový člověk v čele dozoru – Jan Veverka, který začal nemilosrdně postihovat především fondy. To vedlo mimo jiné i k tomu, že po několika letech nečinného přihlížení státu se konečně tristní situací na českém kapitálovém trhu začala zabývat i tehdejší Klausova vláda. Ta uspořádala památné setkání, z něhož vzešel mimo jiné nápad vytvořit samostatný regulační orgán. Tak vznikl v roce 1997 Úřad pro cenné papíry, v jehož čele stál právě Jan Veverka. V té době se již naplno rozhořely především zásluhou poslance a pozdějšího šéfa pražské burzy Tomáše Ježka debaty o tom, že náš trh potřebuje plnohodnotného hlídače, kterého mají ve všech zemích – samostatnou a nezávislou Komisi pro cenné papíry (KCP). Tento orgán nakonec vznikl v dubnu 1998 a v jeho čele se dosti překvapivě ocitl nikoliv Tomáš Ježek, ale tehdy ani ne třicetiletý Jan Müller. Právě osoba Müllera se stala pro komisi zřejmě kamenem úrazu. Zanedlouho po jejím fungování totiž začaly vycházet na světlo nesmiřitelné postoje mezi členy nejužšího vedení komise – prezidia – a to především spory právě mezi Müllerem a Ježkem. Mnozí analytici soudí, že vrhly špatné světlo na celou kontrolní instituci, která by jinak již mohla být o poznání dále. Situace se uklidnila až ve chvíli, kdy vláda Müllera odvolala. Na jeho místo usedl loni v dubnu dlouholetý pracovník komise František Jakub. „Komise je nyní organizovanější, regulace je na dobré úrovni, říká k tomu například šéf makléřské společnosti Conseq Finance Jan Vedral. Upozorňuje však, že největší problémy s regulací vznikaly tím, že v Čechách správně nefungovalo řízení společností. Přetahování s ministerstvem. Komisi pro cenné papíry se za její téměř tříletou historii nepodařilo vydat ani jednu právní vyhlášku. Komise tyto vyhlášky připravuje, ale konečné slovo ve vydání má ministerstvo financí. A právě rozdílné názory představitelů obou těchto institucí zřejmě působí jako největší brzda celého procesu vydávání podzákonných norem. Za povedené kroky KCP lze označit takzvané přelicencování, kdy zkontrolovala všem účastníkům trhu živnosti, a ti méně zdatní museli trh opustit. Podařilo se jí také zvýšit informační povinnosti emitentů vůči investorům. „Do budoucna se hodláme zaměřit především na úspěšné dovršení procesu otvírání investičních fondů, říká šéf komise Jakub. Za další velkou událost označuje vyřazovaní zhruba osmi set titulů z trhu, což nakázala letošní novela zákona o cenných papírech. Komise se rovněž hodlá podílet na úspěšném provedení prvního IPO v Čechách, na rozjezdu obchodů s deriváty či na ještě větší eliminaci takzvaných podvodných odkupů. Chtěla by také urychleně novelizovat samotný zákon o komisi. Komise je nezávislou institucí, financovanou ze státního rozpočtu. Prezidium je jmenováno prezidentem republiky na základě návrhu ministra financí a vlády. Předseda prezidia je jmenován na pět let. Komise se zodpovídá vládě a Parlamentu. Morava upletla tvrdší bič na pojišťovny. Státní dozor nad pojišťovnictvím začal fungovat na ministerstvu financí v roce 1991 na základě zákona o pojišťovnictví. Ten byl poplatný své době a soustředil se především na základní předpisy, které umožnily vznik pojistného trhu a vstup konkurence do té doby monopolní České pojišťovny. Úkolem dozoru je dohlížet na bezpečí zákazníků. Nejenom pojišťoven, ale od roku 1994 i penzijních fondů. Výraznější pravomoci státnímu dozoru přinesl až nový zákon o pojišťovnictví, který platí od dubna loňského roku. „Základní rozdíl oproti dřívější úpravě tkví v tom, že nyní je v naší moci snažit se ovlivňovat budoucí vývoj pojistného trhu, říká ředitel Úřadu státního dozoru v pojišťovnictví a penzijním připojištění Václav Křivohlávek. O nutnosti důraznějších nástrojů pro státní dozor se začalo diskutovat již v polovině devadesátých let a tuto potřebu prohloubil krach čtvrté největší pojišťovny Morava v roce 1998. Dozorčí orgán o jejích potížích s hospodařením a určité nekorektnosti sice věděl nejméně dva roky, ale neměl v ruce potřebný bič, aby mohl tomuto vývoji včas zabránit. Nakonec bezzubost dozoru odneslo čtvrt milionu klientů. „Výkon státního dozoru se díky novému zákonu v poslední době zlepšuje. Situace však zatím není optimální. Především je důležité, aby vzrostla odborná kvalifikace členů dozoru tak, aby mohl být dozorovaným subjektům rovnocenným partnerem, konstatuje například výkonný ředitel České pojišťovny Petr Prokop. Nový zákon přinesl i personální posílení Úřadu státního dozoru, což s povděkem kvituje například generální ředitel ČSOB Pojišťovny František Vacek: „Bude tak moci lépe a účinněji pojišťovny kontrolovat a doufám, že jeho rozhodnutí budou rychlejší. Optická nezávislost. Dozor nad pojistným trhem a penzijním připojištěním sice získal v září loňského roku statut úřadu, i nadále je však součástí resortu financí, a tím je do značné míry omezena jeho nezávislost. Ředitele jmenuje a odvolává ministr na časově neomezené funkční období. Úřad státního dozoru se od ministerstva odtrhne prozatím alespoň opticky: v průběhu prvního pololetí se bude stěhovat do pražské Legerovy ulice. Snad velmi brzy se uskuteční i zásadnější změny. Jak týdeníku EURO sdělil ministr financí Pavel Mertlík, ještě letos by měl dohled nad penzijními fondy přejít do kompetence Komise pro cenné papíry a k výraznému osamostatnění dohledu nad pojišťovnami by mělo dojít v dohledné době. Jeden není víc než tři. Mezi odborníky se často diskutuje, zda by všechny regulační orgány pro finanční trh neměly být spojeny do jedné instituce. Tak to například nyní funguje ve Velké Británii a od loňského dubna také v Maďarsku. Ve východní Evropě se s tímto modelem počítá také v Lotyšsku a Estonsku. Výhodou by měla být úspora nákladů a lepší využití schopností pracovníků dohledu. Také se tak vytvářejí lepší předpoklady pro dohled nad velkými finančními skupinami zahrnujícími často banky, pojišťovny i investiční společnosti. Existují však i silné protiargumenty. Sloučení institucí je velmi obtížné a vyvolává problémy. Úřad se zabývá více sám sebou než finančním trhem. Kromě toho tak vzniká mocná a těžko kontrolovatelná instituce. Názory regulátorů se liší přímo úměrně vzdálenosti od ovládajícího ministerstva. Zatímco lidé z dohledu nad pojišťovnictvím by rádi více samostatnosti, a proto neodmítají podobnou myšlenku, pracovníci bankovního dohledu o tom nechtějí ani slyšet. Pavel Mertlík se nedomnívá, že je u nás vhodné slučovat regulační instituce, nicméně říká, že se připravuje vytvoření společného fóra regulátorů, na němž by se představitelé jednotlivých institucí vyměňovali si informace. Šéf bankovního dohledu Racocha takovou myšlenku vítá. Již dnes má jeho úřad tři společné komise s KCP. Jedna se zabývá licencováním, druhá problémy konsolidovaného dohledu a třetí zveřejňováním informací a transparentností. Společné fórum regulátorů je zřízeno zákonem například v Nizozemsku.
