Pohled do minulosti může být někdy osvěžující. Zejména pokud si naši předci vedli ještě hůř než my. Platí to jednoznačně v případě státního rozpočtu a veřejných financí v období meziválečného Československa.
Idylická představa, že v meziválečném období vládli rozpočtově zodpovědní politici, je v obecném povědomí pevně zakořeněná. Politici v čele s prvním ministrem financí Aloisem Rašínem sice navrhovali vyrovnané státní rozpočty, nicméně skutečnost byla až na výjimky jiná. Stát končil v hlubokých deficitech, existovala obrovská míra přerozdělování a vedle tištění peněz a mohutného danění si politici na provoz státu a platy státních zaměstnanců také ve velkém půjčovali.
Poválečné deficity
„Jedno je zajímavé: my Češi máme do velké míry kulturně zafixované, že dluh je špatná věc. ‚Babičky říkaly, že dluh je zlý‘, tak ho často instinktivně odmítáme. Místo toho, abychom se na něj dívali pozitivně jako všude na světě. Je to kredit. (…] Jestli tedy bude letošní deficit deset procent HDP, tak pokud budou tyto peníze správně použity, nebude to velký problém. Naopak.“ Takto se před pár dny vyjadřoval novopečený šéf ekonomického týmu Ústředního krizového štábu Jan Švejnar, který působí na Kolumbijské univerzitě.
Nicméně pohled historiků ukazuje, že Češi s úvěrem a deficitním financováním už dávno mají velké zkušenosti a v meziválečných letech je dovedli k dokonalosti. Vlády si musely půjčovat od bank na svůj provoz i neplánovaně během roku, protože rozpočet prostě špatně odhadly. A problémem za první republiky bylo především Švejnarem zmiňované „správné využití peněz“, jelikož většina prostředků šla na platy státních úředníků, kteří byli placeni mnohem lépe než zbytek obyvatelstva.
Za dvacet let nově vzniklého československého státu skončil státní rozpočet přebytkem jen čtyřikrát, v letech 1921, 1927, 1929 a 1937. Rozpočty byly přes oficiální proklamace o přebytcích konstruovány jako latentně deficitní, tj. tvářily se jako vyrovnané, ale kvůli výdajům skrytým v jiných kapitolách nakonec vždy končily ve schodku. „Pořád můžete číst o tom, jak měli za první republiky vyrovnané rozpočty. Obyčejně to vychází z toho, že se za státní rozpočet považují jen výdaje na státní správu, to jest kolik projedí úředníci. Ale nezapočítávají se do něho výdaje na sociální služby či zdravotnictví ani například dluhová služba,“ říká historička Antonie Doležalová.
Prvorepubliková vláda schvalovala tyto věci ve zvláštních kapitolách, mezi nimiž se prostředky navíc často přesouvaly, takže nebylo jasné, jaké jsou skutečné výdaje státu. V letech 1919 až 1925 byl státní rozpočet navrhován jako schodkový a s výjimkou roku 1921 také ve schodku skončil. K přebytku však tehdy přispěly mimořádné příjmy – tzv. dávka (čili daň) z majetku a dávka z uhlí, které se v rozpočtu neobjevují.
Od roku 1926 do roku 1938 byl státní rozpočet navrhován trvale jako rovnovážný či s mírným přebytkem. Nicméně skutečné přebytky se podařilo realizovat pouze ve třech letech, a to vždy zásluhou zvýšených příjmů a nikoli snížených výdajů.
Do rozpočtů se navíc nepočítaly ani investiční výdaje, o které by se schodek dál zvyšoval. A tak například v roce 1933 by podle monografie Rašín, Engliš a ti druzí Antonie Doležalové české země potřebovaly osmkrát více prostředků, než skutečně získaly, aby pokryly svůj celkový deficit.
Když ke státnímu rozpočtu připočítáme i rozpočty obcí, okresů a zemí, tedy všech stupňů územně správního členění Československa, ukáže se, že skutečné přerozdělovací procesy absorbovaly trvale 30 až 40 procent měřeného HDP, tedy toho, co vyprodukovala celá ekonomika.
„I bez jejich započtení je zřejmá extrémní situace v letech 1919 až 1924, kdy stát přerozděloval takovou část vyrobených statků, že to hraničilo s udržením ekonomiky země,“ uvádí Doležalová. „Naštěstí“ se už v roce 1923 růst veřejných výdajů proťal s pomalu rostoucím HDP, proto i za mírného růstu výdajů v letech 1926 až 1929 se jejich podíl na HDP snižoval.
Jak naplnit pokladnu
Rozpočtovou marnotratnost však musel někdo zaplatit. Peníze se získávaly prodejem státního majetku, výběrem daní a také navyšováním státního dluhu. Za specifický státní příjem byla považována rovněž inflace a ekonomové na počátku dvacátého století mluvili přímo o příjmech z tiskařského lisu, když stát vydával do oběhu nové peníze zejména těsně po válce.
Hlavní příjem však pocházel z daní.
Československo převzalo daňový systém až na výjimky z Rakouska a přidalo k němu ještě své vlastní nové daně, například daň z obratu (dnes ji nazýváme daň z přidané hodnoty), a množství malých spotřebních daní, jako byla dávka z uhlí, dávka z majetku či z přírůstku majetku za války.
Na první pohled přitom daně nebyly vysoké. Dělnické mzdy nebyly prakticky zdaňovány vůbec nebo jen nepatrně.
Roční mzdy kolem 90 tisíc korun, což byl plat nejvyšších státních úředníků, pak sazbou deseti procent. Obratová daň činila nejprve jedno procento, následně dvě a v době hospodářské krize jen tři procenta, potraviny pak zůstávaly zdaněny jen jedním procentem. Poměrně výrazně byl zdaněn tabákový monopol.
„Daňové zatížení ve srovnání s dneškem bylo směšné. Jednalo se však o celorepublikové daně. Větším problémem byl propracovaný systém nejrůznějších válečných a samosprávných přirážek k daním, které si mohl k těmto daním přidávat každý kraj, okres, dokonce i každé město.
V některých městech jste se mohli setkat s tím, že přirážka k celorepublikové dani činila i 400 procent,“ říká Doležalová, která kromě Karlovy univerzity přednáší i na Robinson College v Cambridgi.
Čeští poslanci systém převzali od Vídně. Rakousko mělo před válkou velmi nízké zdanění, aby nevznikaly v jednotlivých částech Rakouska-Uherska rozmíšky a byl zachován mír. Ale jednotlivé země si mohly přidávat k těmto daním přirážky, které čeští zákonodárci po založení Československa neodstranili.
Například velké podniky platily navíc tzv. rentabilní přirážku, která se podle poměru velikosti zisku a vlastního kapitálu pohybovala ve výši dvou až šesti procent čistého zisku. Při rentabilitě nižší než šest procent se neplatila. „Lze říct, že daňové zatížení velkých podniků se pohybovalo okolo 50 procent zisku. Došlo i k situaci, že podnik s akciovým kapitálem čtyři milio ny korun měl předepsáno zaplatit 28 milionů korun na daních,“ píše v monografii Doležalová.
Vysoké daňové zatížení však mělo jeden neblahý důsledek; lidé daně často neplatili a výnos zůstával za očekáváním.
Na vině byl i komplikovaný výpočet daně včetně přirážek. Například závěrečný účet za rok 1926 uvádí nedoplatky na přímých daních ve výši 6,8 miliardy korun (šlo o více než deset procent HDP). I v době konjunktury před krizí v roce 1928 bylo daňových nedoplatků pět miliard a nejinak tomu bylo ve třicátých letech.
V chaotickém výběru daní vládli úředníci, kteří doměřovali a vymáhali daně, jak jen mohli. Jejich nekompetentnost však často vedla ke sporům. Zvůli berních úředníků tak zakusil i spisovatel Karel Čapek, který si na špatný výměr daně v červenci 1934 stěžoval přímo u ministra financí Karla Trapla. Šlo o to, že nakladatelství Aventinum Čapkovi dlužilo autorské honoráře za deset let, přičemž v roce 1932 tato částka činila 127 722,50 korun. Nakonec se však s nakladatelstvím dohodl, že firma Borový rozprodá sklad Aventina a z prodeje uhradí Čapkovi dlužné honoráře. Berní správa však v roce 1932 hodlala Čapkovi zdanit celou tuto částku jako příjem jednoho roku (1932). Čapek se začal bránit přes právníky, takže stížnost dorazila až Traplovi, který rozhodl v květnu 1935 ve spisovatelův prospěch, tedy že se musí daň vyměřovat pro jednotlivé roky podle toho, kolik Čapek skutečně dostal zaplaceno. Doležalová uvádí, že takových stížností existuje ve fondu ministerstva financí celá řada.
Problémy měli i významní podnikatelé. Celý národnědemokratický poslanecký klub například žádal ministra Karla Engliše, aby slevil na příjmové dani majiteli firmy Böhm z České Skalice, která je postižena daňovými předpisy tak, že si „musí na daně půjčovat mezi příbuznými zaměstnanců“. Úředníci často stížnostem vyhovovali, ale ne každému vyšli vstříc.
Ministr zdravotnictví Franz Spina intervenoval u ministra financí Trapla ve věci velkostatkáře Thurn-Taxise za snížení povolených měsíčních splátek dlužných daní z deseti na čtyři tisíce a ministr mu vyhověl. Ministr školství Jan Krčmář zase psal Traplovi o možnosti získat Mánesův obraz Josefína pro Národní galerii od zadluženého velkostatkáře J. Doubka, který dlužil tři miliony na dávce z majetku a přímých daních. Cena obrazu tehdy činila dva miliony korun.
Tucty portýrů
Jelikož výnos z daní na provoz státu nestačil, zvyšoval se státní dluh. Nový československý stát začínal s dluhem převzatým po Rakousku-Uhersku (17,97 miliardy korun včetně úroků), k tomu musel hradit závazky vyplývající z mírových smluv, ale největší položkou se postupně jednoznačně stal vlastní vnitřní dluh státu.
Půjčkami se od počátku existence Československa kryly i provozní výdaje.
V roce 1921 byly půjčkou kryty výpomoci pro státní zaměstnance, v roce 1923 podpory v nezaměstnanosti, o rok později požitky válečným poškozencům a znovu podpory v nezaměstnanosti. Stát si rovněž úvěrem opatřoval prostředky na veškeré investice, řešil tak i finanční ztráty ve státních podnicích, získával drahé kovy a cizí valuty pro krytí nové měny nebo finance pro potřeby obrany.
Státní podniky nevydělávaly. Bezednou dírou byly hlavně železnice. Doležalová cituje z časopisu Obzor národohospodářský, v němž vyšel v roce 1923 článek, který kritizoval, že „na některých tratích a vlacích bylo zjištěno až 40 procent režijních, skoro bezplatných jízdních lístků, že na velkých nádražích jsou celé tucty portýrů, že režijním uhlím a petrolejem zásobují celé vesnice…“.
Mohla však za státní dluh poválečná krize a pozdější velká hospodářská krize, nebo politika vlády? Obrovský nárůst dluhu nastartoval už ministr Rašín, když do návrhu státního rozpočtu na rok 1919 nezapracoval břemena, která vznikla po Rakouskou-Uhersku.
Už průběh plánování prvního státní rozpočtu na rok 1919 leccos napovídá.
První odhad státního deficitu v únoru 1919 činil 1,4 miliardy korun. I přes vyšší výnos z přímých daní se už za šest týdnů nafoukl na 3,4 miliardy korun. Oficiálně předložený rozpočet z června 1919 pak vykazoval deficit 3,9 miliardy korun a v prosinci vláda požádala o schválení dodatečného rozpočtu s deficitem 4,9 miliardy korun. A to i po započtení zvýšeného výnosu poštovních poplatků a stoprocentním zvýšení železničních tarifů.
Vláda bank
Československo muselo jako samostatný stát vybudovat novou infrastrukturu vládnutí, muselo zafinancovat vznik nových úřadů, ale za nárůstem nákladů stál hned od počátku i bobtnající státní aparát.
„Takže jsme nejednali podle zásady málo úředníků a dobře placených, nýbrž mnoho úředníků a dobře placených,“ zhodnotil situaci v roce 1920 Rašín v knize Můj finanční plán. V roce 1921 přitom světové hospodářství zažívalo konjunkturu, obchodní bilance Československa skončila přebytkem 4,8 miliardy korun. Ale i tento rok by byl výrazně schodkový, kdyby nebylo mimořádných příjmů.
Radikální zhoršení veřejných financí přišlo po hospodářské krizi. V průběhu let 1929 až 1933 přibylo téměř 9,5 miliardy nových dluhů, z toho 3,6 miliardy šly na splátku starých závazků. Většinu dluhů během meziválečného dvacetiletí si stát půjčoval od vlastních občanů, byl to takzvaný vnitřní dluh, věřiteli byli občané, firmy a banky. Dnes tvoří vnitřní dluh 87,6 procenta zadlužení.
Prvorepublikové banky v čele s největší Živnobankou poskytovaly státu prostředky na výdaje všeho druhu a od toho se odvíjela jejich moc ve státě. „Stát byl v područí bank. Nebylo to tak, že by si občas pozval premiér šéfy bank na kobereček. Naopak, jednou za měsíc šel ministr financí na kobereček k Jaroslavu Preissovi, aby mu řekl, jak ten stát vede, protože ho vedl za peníze od bank,“ líčí Antonie Doležalová.
Preiss byl jedním z nejmocnějších mužů v zemi. Živnostenskou banku vedl v letech 1917 až 1938, přičemž banka postupně vlastnila takřka polovinu tehdejšího československého průmyslu. V jednáních se státem – kdy se řešila například úroková sazba pokladničních poukázek nebo doba splatnosti – měly banky v čele s Preissem vždy hlavní slovo.
I v moderní historii Česka si bankéři drží výsadní postavení, i když nemají takovou převahu jako tehdy. Jasně vidět to bylo při jednáních o aktuálním memorandu na splátky úvěrů, které se jim podařilo výrazně zmírnit. Odklad splátek nakonec není plošný, takže lidé o něj musejí sami aktivně požádat (a čestně prohlásit, že byli postiženi pandemií). Podařilo se jim také přesvědčit ministryni Alenu Schillerovou, že se úvěry budou i během přerušení splátek dál úročit, takže dlužníci nakonec zaplatí celkově o šestiměsíční úrok víc.
Noví hospodáři
I ve správě státních financí existují paralely. Novodobým deficitním přeborníkem je ministr financí Bohuslav Sobotka, za jehož působení ve funkci vznikly rozpočtové schodky v souhrnné výši 406,6 miliardy korun, čímž se se podíl státního dluhu zvýšil z 16,07 procenta HDP na 24,91 procenta, a to v čase vysokého ekonomického růstu.
Vláda Andreje Babiše rovněž tíhla ke schodkovému financování i v době prudce rostoucí ekonomiky, přičemž enormně rostly především výdaje a vláda přesouvala do rozpočtu například prostředky z privatizačního fondu (18 miliard korun přitom bylo určeno na likvidaci ekologických zátěží, ale putovaly na krytí provozu státu) či zdanila pojišťovny. Příjmy státního rozpočtu měly i letos vylepšit vyšší daně například na alkohol a tabák a ministryně Alena Schillerová do rozpočtu započítala i výnosy z digitální daně, která ještě nebyla schválená, a aukce prodeje kmitočtů, která se letos nestihne.
Už i původně plánovaný schodek 40 miliard korun by tak kvůli zpomalení ekonomiky vláda s jistotou překročila.
Do toho však přišla koronavirová krize. Stejně jako meziválečné Československo v třicátých letech po hospodářské krizi výrazně prohloubilo státní dluh, bude zadlužení růst v příštích letech i v současném Česku. Vláda si na to už připravila půdu, když schválila návrh zákona o změnách pravidel rozpočtové odpovědnosti, jehož podstatou je razantní zvýšení maximálně přípustných hodnot strukturálních deficitů pro roky 2021 až 2027. Kromě toho příští rok budou parlamentní volby, takže pod rouškou „pomoci“ ekonomice zasažené koronavirovou krizí dostanou voliči další dárky.
Profesor Švejnar se tedy nemusí bát, že Češi neumějí pracovat s úvěrem.
Obávat by se však měl toho, jestli jej užijí efektivně. Historie zatím svědčí spíše o opaku.
Přerozdělovací procesy meziválečného československa absorbovaly 30 až 40 procent měřeného hdP.
O autorovi| Jiří Zatloukal, zatloukal@mf.cz
