Blíží se další kolo schvalování novely zákona o veřejných zakázkách. Problémy s korupcí ale sám vyřešit nemůže
V roce 2006 to bylo jedno z nejoblíbenějších videí v Česku. Sledujeme zástupce karlovarské radnice, kterak v přítomnosti „nezávislé komise“ a notářky postupně losují zájemce o zakázku na výstavbu multifunkční haly v ceně více než jedné miliardy korun. Losující nejprve vytahuje tři lístky, při čtvrtém začne tápat a marně hledat a u pátého už bez servítků více než půl minuty nahmatává onu vyvolenou firmu, která zjevně nesměla být opomenuta a zakázku také nakonec skutečně získala. Není divu, že „karlovarská losovačka“ se stala symbolem korupce v Česku. Korupce, která se více než často objevuje právě při zadávání veřejných zakázek.
Půlbilionový pytel
Když se před více než rokem dostala k moci nová vláda, jejímž programem měl být kromě jiného také boj proti korupci (pokolikáté už?), jedním z jejích klíčových tahů měla být úprava zákona o veřejných zakázkách. Ten po dlouhých přípravách a expertních řízeních vstupuje v tomto týdnu do druhého parlamentního čtení. Přestože experti se na něj vesměs dívají jako na jednu z nejpozitivnějších norem, jaká kdy byla v tomto odvětví vytvořena, očekává se záplava pozměňovacích návrhů, jejichž výsledkem také může být okleštění novely o její nejpozitivnější dopady. Navíc je třeba se zbavit laciného idealismu – jen těžko se totiž ve veřejných zakázkách přestane krást díky jedné, byť sebegeniálnější novele. „Je to velice dobré, zatím to nejlepší, co se tady ve veřejných zakázkách povedlo,“ říká Jan Pavel, ekonom a poradce premiéra, který – jak okamžitě dodává – se na zákoně významným způsobem podílel. Přesto jeho názor nelze lehkomyslně označit za zaujatý. Pavel se totiž veřejným zakázkám věnuje už deset let a svou akademickou i profesní dráhu de facto zasvětil zefektivnění a zprůhlednění systému, v němž se u nás až příliš snadno ztrácejí peníze. Proč si on i mnoho dalších osobností za zákonem tvrdě stojí, je poměrně jednoduché vysvětlit. Ve veřejných zakázkách se v Česku protočí na 600 miliard korun, přitom podle odhadů ministerstva pro místní rozvoj se asi deset procent této částky ztrácí. Výše zmiňovaný zákon by tomu měl zamezit v několika ohledech – předně celý proces učiní mnohem transparentnějším. Hodnotitelé zakázek budou například vybíráni losem ze sdružení odborníků, tudíž k podobnému excesu jako v Karlových Varech už by dojít nemělo. Zároveň budou výrazně sníženy limity toho, odkdy už musí být tendr veřejný – již od milionu korun namísto dvou. „Ten zákon zkrátka zamezuje některým hodně problematickým věcem,“ říká Jan Pavel. Naneštěstí nyní, kdy se několikaletá snaha na přípravě zákona blíží k dosažení konkrétního cíle, naráží na problém. Jsou jím samotní poslanci, kteří už v tuto chvíli drží v rukou celou řadu pozměňovacích návrhů připravených k tomu, aby ze stěžejního zákona udělali dalšího z řady legislativních mrzáků.
Záminka k popravě?
„Velmi se toho bojím. Mám strach, že dojde k vykastrování těch opatření, která by měla zabránit největším únikům,“ říká Pavel. Jeho strach už nabyl konkrétních obrysů. A hraje se o to, zda zákon vůbec projde. Například poslanci za TOP 09 přispěchali na poslední chvíli s velmi razantním návrhem. Chtějí totiž, aby každá firma ucházející se o veřejný tendr musela odhalit svou vlastnickou strukturu. Pokud tak neučiní, zvítězí místo ní druhá v pořadí. „Nedokážu si představit, že by kterýkoli člen koalice hlasoval proti,“ tvrdí šéf poslaneckého klubu TOP 09 Petr Gazdík. Opravdu to zní jako dobrý nápad s úctyhodným záměrem, až na to, že s ním nesouhlasí autoři zákona. Především ministerstvo pro místní rozvoj, pod jehož dikcí novela vznikala, není z této iniciativy příliš nadšeno. Návrh by totiž mohl být v rozporu s evropskou legislativou, která velmi přísně brání jakémukoliv ekonomickému zvýhodňování. O tom, že jde o silnou třecí plochu, svědčí i fakt, že pozměňovací návrh musela TOP 09 protlačit za pomoci levice. „Mně je ten návrh sám o sobě sympatický, ale je otázka, zda je to vůbec možné. A mám obavy, aby ho někdo nevyužil k zablokování celé novely. Vůbec nejlepší by bylo řešit otázku akcionářské struktury v rámci jiného zákona,“ myslí si Jan Pavel. TOP 09 si za svými návrhy zatím stojí velmi pevně a bude napínavé sledovat, zda se podaří najít kompromis. Výše uvedený spor je ještě víceméně politickou otázkou, jistě ale přijde řada dalších pozměňovacích návrhů, za kterými stojí ne tak docela jasné zájmy. „Legislativní proces se změnil v poslední fázi v lobbistické orgie a je velkou otázkou, jak vše nakonec dopadne,“ varuje ředitel české Transparency International David Ondráčka. Jako příklad je možné uvést třeba snahu poslanců Milana Urbana (ČSSD) a Petra Bendla (ODS), aby byli ze zákona částečně či úplně vypuštěni sektoroví zadavatelé. To znamená, že veřejné tendry v oblasti energetiky, plynárenství, teplárenství nebo vodárenství by si de facto žily svým vlastním životem. „Omezení povinností sektorových zadavatelů silně zavání prací energetické lobby,“ naznačuje Ondráčka. Je tedy docela možné, že hrozí vznik legislativního paskvilu. I zapřísáhlí zastánci původního vládního zákona ovšem podporují myšlenku, že schválit by se zkrátka měl i za cenu toho, že se dřív nebo později bude muset upravovat. V parlamentu hájí postoje ministerstva pro místní rozvoj poslankyně Lenka Andrýsová (VV), která hodlá držet obranný val původní novely, dokud to bude možné, zároveň se ale usilovně snaží o kompromis. „Názory jednotlivých stran opravdu nejsou úplně homogenní, je tam spousta třecích ploch a teď vůbec nedokážu říct, v jaké podobě to nakonec vyjde. Určitě to ale bude cesta kupředu,“ říká Andrýsová.
Proč to vlastně kupujeme?
Ať už bude onen dlouho očekávaný zákon vypadat jakkoli, je třeba se také zamyslet nad tím, co vlastně v oblasti veřejných zakázek funguje špatně a proč. Jisté je, že veřejné tendry jsou nutné – stát zkrátka bez privátního sektoru není schopen všechny služby zajistit. V Česku ale toto partnerství připomíná spíše nepřehlednou džungli a při bližším pohledu lze dojít k podezření, že i když je zmiňovaná novela napsána dobře a obsahuje spousty pozitivních opatření, mraky neprůhledného hospodaření sama o sobě odkryje jen velmi málo.
Všechno začíná už při samotném rozhodnutí, co je potřeba nakoupit či postavit a jak. Představme si hypotetického úředníka magistrátu (například v Karlových Varech), který se jednoho dne rozhodne, že nakoupí balonky naplněné heliem za tři miliardy korun. Pokud soutěž vypíše podle předepsaných pravidel, v systému veřejných zakázek je v podstatě velmi ukázněným hospodářem. Co na tom, že jediným dodavatelem balonků široko daleko je zrovna jeho soused? Takto může docházet k situaci, kdy se například v jižních Čechách spustil gigantický projekt na splavnění Vltavy v ceně dvou miliard korun, aby z Českých Budějovic do Hluboké nad Vltavou mohly jezdit výletní parníčky. Nebýt toho, že autoři splavnění špatně vypsali grant a přišli o přislíbené evropské dotace, byla by celá zakázka křišťálově čistá. Podle novely sice bude každý zadavatel veřejné zakázky nově uveřejňovat odůvodnění toho, proč k danému tendru dochází, to se ale nebude řídit žádným konkrétním pravidlem.
„Je otázkou, zda vůbec neposunout ten zákon trochu dál ekonomickým směrem. Například Slovinci tu normu neberou jen jako obchodní zákon, ale hodnotí podle něj také kritéria efektivnosti, hospodárnosti a účelnosti. Zkrátka kritéria pro to, proč se kupuje to a ono,“ říká Pavel. Ona zmiňovaná kritéria nejsou ničím novým, ekonomie je zná už poměrně dlouho pod pojmem 3E (Economy, Efficiency, Effectiveness) a ani v Česku nejsou žádnou novinkou. Například Transparency International je prosazuje už několik let a původně se vyskytovaly také v pracovních verzích novely ministerstva pro místní rozvoj. „Bohužel to vypadlo, protože se nenašla shoda,“ říká Pavel.
Chybí odpovědnost
„Zákon je důležitým krokem, ale sám o sobě postup zadavatelů ani dodavatelů nezmění. Musíme lépe plánovat vládní nákupy, sledovat jejich smysluplnost a hospodárnost, kontrolovat zneužívání výjimek a vyvozovat konkrétní osobní odpovědnost za chyby,“ myslí si také Ondráčka. Tím se dostáváme k dalšímu bodu, a to osobní odpovědnosti. Onen hypotetický úředník na magistrátu v Karlových Varech možná svým nákupem balonků připravil veřejné prostředky o spousty peněz, podle zákona však nemá žádnou osobní odpovědnost. Pokud skutečně udělal chybu a následná kontrola zakázku zruší, může klidně o týden později znovu vypsat tendr na zahradní motyky. Jede se zkrátka dál. V současnosti provádí kontrolu Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, který také vypisuje pokuty. Ty se ovšem vztahují na jednotlivé zadavatele (radnice, ministerstva, úřady) a je jen na nich, zda vyhodnotí konkrétní odpovědnost. Z průzkumu, který provedla Transparency International, vyplývá, že z 26 zadavatelů, kteří udělali v tendrech prokazatelně chybu, jen osm z nich určilo osobní odpovědnost. S osobní odpovědností úředníků je to ale v Česku více než těžké. Ještě před vstupem do Evropské unie tehdejší vláda schválila zákon o státní službě, který měl činnost veřejné správy odpolitizovat, vymezit kompetence a odpovědnost, ale zároveň také úředníky chránit před politiky (v překladu – úředník, který odmítne nakoupit balonky, nemůže být nahrazen jiným, politicky povolnějším). Platnost onoho zákona se ale už sedm let odsouvá kvůli nekonečným výmluvám na to, že „ještě nejsme připraveni“. Naštěstí se zdá, že ministerstvo pro místní rozvoj tento problém bere alespoň na vědomí. „V oblasti odpovědnosti úředníků dlouhodobě prosazujeme rychlé přijetí zákona o státní službě, který by tuto oblast upravil obecně, tedy nejen pro oblast veřejných zakázek, ale i pro oblast nakládání s majetkem a čerpání dotací,“ říká Jana Jabůrková, tisková mluvčí ministerstva. Dokud nebude existovat konkrétní osoba, která bude schopna se osobně zaručit, že tendr byl skutečně vypsán tou nejvýhodnější možnou cestou, plýtvání a rozkrádání veřejného sektoru bude existovat nadále.
Hrátky s kritérii
Existuje totiž řada příkladů, v kterých špatné nastavení kritérií veřejné zakázky v podstatě předem rozhodlo o tom, že se do ní přihlásí málo firem. A to je problém. Například u stavebních zakázek bylo prokázáno, že čím více soutěžících se přihlásí, tím je výsledná cena nižší. S každou další firmou přibližně o 4,5 procenta. V Česku se přitom do průměrného tendru přihlásí pouze tři účastníci. Kdyby jich bylo devět, jako je tomu v sousedním Německu, ušetřili bychom na každé zakázce významný objem veřejných financí. Nastavit pravidla soutěže tak, aby se do ní zapojilo co nejméně firem (v určitých případech i předem jasně určených), není zase tak těžké. Stačí dopředu říct, že vysoutěžená cena nemá rozhodující váhu, ale budou rozhodovat také všemožné technické a finanční specifikace. Pokud se váha ceny sníží na padesát procent, podle Transparency International se do tendru prokazatelně přihlásí v průměru o čtyři účastníky méně. Podobný vliv má také velikost zakázky. V obřích tendrech vítězí obvykle jen konsorcia velkých firem, která mají logicky mnohem méně konkurence. Kupříkladu při výstavbě posledního úseku dálnice D8 vyhlásilo Ředitelství silnic a dálnic jednu velkou zakázku, v které navíc o vítězi rozhodovala cena jen ze 40 procent. Není tedy divu, že se do takové soutěže přihlásily jen dvě velké společnosti. Nebýt toho, s velkou pravděpodobností mohla být konečná cena mnohem nižší než výsledných devět miliard korun. „Zákonem to samozřejmě nekončí, ještě by měla přijít celá řada věcí. Obecně je ale to, co přišlo od ministerstva, dobré a čím míň se od toho v tuto chvíli odchýlíme, tím lépe,“ říká Jan Pavel. Jak dopadne druhé čtení a s ním související smršť „pozměňováků“, můžeme v tuto chvíli jen napjatě očekávat. Na cestě neprostupným pralesem veřejných zakázek se každopádně objevilo alespoň malé, byť zatím nepříliš oslňující světlo.
Některá opatření vládní novely zákona o veřejných zakázkách
1. snížení limitů – o veřejnou zakázku se jedná již od jednoho milionu korun, u staveb již od tří milionů (dosud 2/6 milionů)
2. odůvodnění – u významných státních zakázek budou předkládána vládě (součástí bude i odborné vyjádření) či zastupitelstvům (v případě významných zakázek samospráv) ke schválení
3. přísnější postup u významných veřejných zakázek – zavádí se významné veřejné zakázky (tyto zakázky bude vždy schvalovat u státu vláda, u samospráv zastupitelstvo):
ČR nad 300 milionů korun
kraje a Praha nad 200 milionů korun
obec nad 100 000 obyvatel 100 milionů korun
obec nad 25 000 do 100 000 obyvatel 50 milionů korun
obec do 25 000 obyvatel 20 milionů korun
4. odstranění losování – nebude možné omezovat počet účastníků na základě lepší kvalifikace nebo losování
5. losování hodnotitelů – MMR ČR povede seznam hodnotitelů, kteří budou losováni do hodnoticích komisí u významných státních zakázek
6. povinné zrušení při jedné nabídce – pokud by zadavatel obdržel pouze jednu nabídku, musel by zadávací řízení zrušit a zopakovat
7. zpřísnění sankcí – všechny sankce ukládané ze strany ÚOHS jsou dvojnásobné
8. povinné elektronické aukce – u dodávek vymezených prováděcím předpisem bude zadavatel povinen provést hodnocení prostřednictvím elektronické aukce
9. přístup k informacím – v návrhu novely zákona je výslovně stanoveno, že zadavatel je povinen poskytovat informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím
pramen: MMR
