Volckerovo překvapivé vítězství

Prosadit plán reformy finančního sektoru v této podobě a za současného rozložení sil...

Celý podtitul: Prosadit plán reformy finančního sektoru v této podobě a za současného rozložení sil v Senátu nebude jednoduché

Plánovanou reformou regulace bankovního sektoru v USA jsem se zabýval relativně nedávno (EURO 2/2010). Mimo jiné jsem uvedl, že návrhy Paula Volckera, bývalého guvernéra Fedu, nenašly příliš velkou politickou podporu. To již dnes neplatí, pravý opak je pravdou. Plán reformy bankovní regulace, který 21. ledna představil prezident Obama, je zatím drtivým vítězstvím myšlenek Paula Volckera.

Krok správným směrem Obsah plánu byl pro odbornou veřejnost velkým překvapením. Obama dosud ve vztahu k bankám vystupoval relativně mírně, takže je tento plán razantní změnou dosavadního kurzu. Je zároveň jasnou porážkou ministra financí Timothyho Geithnera a bude zajímavé sledovat, jak se s ní vyrovná. Obecně lze souhlasit s většinovým názorem, že Obamův plán je krokem správným směrem. Je však třeba krotit přehnaný optimismus. Důvody k opatrnosti jsou hned dva. Za prvé plán je stále na mnoha místech poněkud vágní, zbývá řada nejasností a otevřených bodů. Navíc některé jiné body jsou minimálně diskutabilní a o jejich správnosti lze úspěšně polemizovat. Za druhé prosadit plán reformy finančního sektoru v této podobě a za současného rozložení sil v americkém senátu nebude vůbec jednoduchý úkol.

Plánovaná opatření Reforma počítá s poměrně rozsáhlými změnami a konkrétních opatření je řada. Zmíním proto jenom ty nejdůležitější či nejkontroverznější. Obamova administrativa plánuje požadovat po bankách poplatek jako daň spojenou s náklady, které vláda musela vynaložit na záchranu bankovního sektoru během krize. Tento poplatek by měl během následujících dvanáct let přinést do federálního rozpočtu 117 miliard dolarů. Poplatek se bude týkat zhruba 50 bank, pojišťoven a makléřských společností, 60 procent plánovaného výnosu by mělo pocházet z deseti největších finančních institucí. Některé detaily související s uvedením poplatku do praxe vzbuzují pochybnosti. Myšlenka, že by se měl poplatek primárně týkat pokrytí nákladů spojených se záchranou bankovního sektoru v rámci poslední krize, nedává příliš smysl. Ve svém důsledku to povede k tomu, že banky ponesou nejvyšší náklady v době, kdy jsou na tom relativně nejhůře. Mnohem rozumnější by bylo, kdyby byl poplatek dlouhodobý (trvalý) a procyklický. Jednoduše řečeno, v tomto případě by banky platily více v časech, kdy se ekonomice daří, a v dobách zlých naopak méně.

Moderní verze Glass-Steagala Dalším bodem, který není zcela bez otazníků, je, že se poplatek soustředí výhradně na aktiva, která jsou financována pomocí pákového efektu. Zde je má výtka jednoduchá. Aktiva pořízená pákovým efektem nejsou jediným zdrojem systémového rizika, a proto orientace pouze na ně nedává příliš smysl. Problematická je také pasáž, která uvádí, že zpoplatnění se vyhnou aktiva pojištěná u Federální společnosti pro pojištění vkladů (FDIC). Ve snaze omezit podstupování rizika ze strany komerčních bank plánuje Obama těmto bankám zakázat obchodování na vlastní účet (tzv. proprietary trading) a vlastnit hedgeové a private equity fondy. V tomto smyslu tedy jde o jakousi moderní verzi známého Glass-Steagalova zákona, který v USA platil od roku 1934 až do roku 1999 a znemožňoval komerčním bankám vykonávat operace investičního bankovnictví. Oddělení komerčního a investičního bankovnictví je rozumným nápadem i s ohledem na minimalizaci systémového rizika.
Jedním z hlavních témat skloňovaných v souvislostí s finanční krizí je problém morálního hazardu finančních institucí, které jsou „too big to fail“. Vcelku po právu je existence takových institucí označována za jednu z klíčových příčin krize. Hlavním cílem bankovní regulace by vždy mělo být omezit systémové riziko, individuální riziko spojené s jednotlivými institucemi je až druhořadé. „Too big to fail“ instituce představují z pohledu systémového rizika pochopitelně hlavní hrozbu. Optimální design regulace systémového rizika zní jednoduše. Pointou je jasně vymezit okruh institucí, které jsou příliš velké na to, aby padly (definovat jejich činnost), a mají tedy vládní garance v případě problémů. Dalším krokem je tuto službu, jíž vláda ve formě implicitních garancí bankám poskytuje, zpoplatnit. Obamův plán se v podstatě tímto směrem ubírá.

Problematická komplexita Dalším důležitým opatřením, které Obamův ekonomický tým připravuje, je omezení velikosti bank. U americké veřejnosti má širokou podporu a je momentálně velmi populární. Nicméně z pohledu ekonomické teorie je tento krok poněkud problematické obhájit. Především z důvodu diverzifikace a zajištění likvidity je velikost bank klíčovým parametrem. Hlavním argumentem ve prospěch omezení velikost je již zmíněný „too big to fail“ problém. Ten je ale možné řešit i jiným způsobem, omezení velikosti bank není nutné. Princip alternativního přístupu jsem už v podstatě naznačil. Problémem bankovních gigantů není jejich velikost, ale komplexita. Je proto rozumné omezit rozsah činnosti, nikoliv velikost. Pasáž Obamova návrhu, která se věnuje omezení velikosti bank, působí trochu jako marketingový trik a zatím ji nelze brát příliš vážně. Návrh se v tomto bodě omezuje spíše na líbivé fráze, od kterých se zřejmě čeká, že udělají dojem na voliče. Asi není náhodou, že právě tato část celého návrhu je velmi nekonkrétní, a umožňuje proto různé interpretace. Nezbývá proto než doufat, že budeme mít brzy možnost udělat si lepší představu, co je přesně omezením velikosti bank v Obamově návrhu myšleno.
Klíčové téma, které v plánu do značné míry zatím chybí, je reforma institucí zajišťujících dohled nad finančním trhem. Ty musejí být vybaveny dostatečnou silou a pravomocemi, aby dokázaly odolat tlaku silné americké bankovní lobby. Dosud tuto schopnost neměly, což přispělo k tomu, že se celý finanční systém ocitl na pokraji kolapsu. Ať už bude finální (schválená) verze Obamova reformního balíčku jakákoliv, je jasné, že banky budou mít silnou motivaci se regulaci vyhnout. Dobrý zákon by měl tuto možnost minimalizovat, ale zatím tak nečiní.

Zatím žádné závěry Na první pohled se může zdát, že Paul Volcker po dlouhém boji uspěl a podařilo se mu prezidenta přesvědčit o správnosti argumentů, kterými obhajoval svůj relativně tvrdý, ale zcela opodstatněný postup vůči bankám. Na takový závěr je podle mého názoru příliš brzy. Ministr financí Geithner rozhodně není současnou podobou reformy nadšen. Z některých jeho posledních vystoupení v médiích bylo patrné, že buď některé body plánované reformy nepochopil (to je krajně nepravděpodobné), nebo se s nimi neztotožňuje. Obama ve svém projevu mimo jiné uvedl, že je připraven za svůj plán bojovat a prosadit jej i proti očekávanému odporu bankovní lobby. Těžko si lze představit, jak může být takový boj efektivní, pokud nebude Geithner „na stejné lodi“ jako prezident.

Něco tu nesedí Na závěr si neodpustím být trochu ironický. Jedním z logických cílů Obamova plánu je zvýšit transparentnost a přehlednost celého finančního systému. Jako paradoxní se tak může jevit úmysl centralizovat dohled nad americkým bankovním trhem do rukou Fedu, pravděpodobně nejméně transparentní instituce v celém Washingtonu. Dalším jistě chvályhodným záměrem plánované reformy je proklamovaná depolitizace regulace bankovního sektoru. Součástí plánu je však pasáž, která ukládá Fedu jako „věřiteli poslední instance“ povinnost mít souhlas ministerstva financí před tím, než jakoukoliv pomoc poskytne. Rozhodování se v tomto bodě tedy de facto přesouvá z centrální banky do rukou politiků. Je proto těžké pochopit, jak přesně tato změna může vést k depolitizaci finanční regulace. Poněkud pikantní, nikoliv však překvapivé, je i personální obsazení. Jedním z hlavních architektů plánované reformy je Larry Summers, šéf sboru ekonomických poradců prezidenta Obamy. Ten samý Summers, který byl před deseti lety, tehdy z pozice ministra financí Clintonovy administrativy, jednou z vůdčích postav v pozadí Gramm-Leach-Blileyova zákona, který bankovnictví naopak dramaticky dereguloval.

PARADOXY [do bočního sloupku]
- Cílem Obamova plánu je zvýšit transparentnost a přehlednost finančního systému.
- Přitom dohled chce centralizovat do rukou Fedu, patrně nejméně transparentní instituce ve Washingtonu.
- Záměrem plánované reformy je i depolitizace regulace bankovního sektoru.
- Rozhodování se však de facto přesouvá z centrální banky do rukou politiků.
- Jedním z hlavních architektů plánované reformy je Larry Summers.
- Ten samý Summers, který se za Clintona zasloužil naopak o deregulaci bankovnictví.