„Jsa u moci, jsem si permanentně podezřelý,“ řekl před 27 lety při převzetí Sonningovy ceny v Kodani Václav Havel. Dodnes patří mezi několik málo politiků, kteří si uvědomili, že převzetím funkce na sebe přenášejí také tíhu odpovědnosti za možné zneužití pravomoci. Proto se Havel snažil být raději podezřelý sám sobě. Politici by ale měli být podezřelí především občanům, kterým vládnou. Ti by je měli co nejvíce kontrolovat a podílet se tím na správě země.
Žijeme v době permanentního tlaku na rozšiřování přímé demokracie. Přitom skutečně účinné nástroje, jak lidi zapojit do vládnutí, spíše opomíjíme. Řeč je o informačních zákonech, které z nutného podezřívání dělají legální proces, který má naopak na společnost blahodárný vliv. Je to v první řadě známá „stošestka“, tedy zákon o svobodném přístupu k informacím z roku 1999, a přesně před dvěma lety přijatý zákon o registru smluv. Tyto dvě normy bez velké nadsázky významným způsobem zkvalitnily novodobou českou demokracii. Daly lidem do ruky účinnou zbraň proti nenasytnému státu a lidem, kteří ho řídí.
Chceme-li tedy rozšiřovat podíl občanů na vládě, pojďme raději místo nebezpečného všeobecného referenda, které obchází klasickou zastupitelskou demokracii, rozšiřovat prvky kontroly občanů nad činností vlády a dalších veřejných orgánů. A právě informační zákony jsou důležitým prostředkem, jak tuto kontrolu efektivně provádět pomocí angažované občanské společnosti, na které je založena naše ústava.
Neprostupná clona
Právě teď mají politici na stole několik návrhů na možné rozšíření „stošestky“ a registru smluv. Soustředí se zejména na takzvané veřejné instituce, tedy kromě jiného na obchodní společnosti v majetku státu, obce či kraje, jejichž informační povinnost je dosud zejména kvůli vágnosti infozákona nejistá. Mnoho informací důležitých pro svobodné rozhodování občanů v demokratické společnosti i pro samotnou efektivitu této společnosti proto stále zůstává za neprostupnou clonou. Část činnosti veřejné správy by přitom neměla být vyčleněna mimo svobodný tok informací.
Exministr Ludvík: Transparentnost české zdravotnictví prodraží
Dopravní podniky, teplárny či plynárny, které vlastní či spoluvlastní města, popírají svou povinnost poskytovat lidem informace například o tom, jaké odměny vyplácejí členům představenstva či dozorčí rady, ačkoli v těchto orgánech za město často sedí aktivní politici. Veřejnost tak nemá kontrolu nad tím, jaké trafiky zvolení politici získávají a jak si rozdělují moc nad jednotlivými „zlatými vejci“ v městském majetku. Částečný zvrat přišel se zákonem o registru smluv, podle nějž se musejí povinně uveřejňovat veškeré smlouvy, které tyto společnosti uzavřou. Avšak odměny členů představenstev či dozorčích rad se z registru smluv nedozvíme. Spadají totiž pod jednu z mnoha výjimek.
Právě tuto neochotu ke zveřejnění důležitých informací řeší návrh novely „stošestky“ z dílny Pirátské strany. Sněmovní tisk 50/0, který je aktuálně projednáván v Poslanecké sněmovně, počítá vedle novelizace informačního zákona i s novelou zákona o registru smluv. Obě změny jsou vzájemně provázané a sledují stejný cíl. Tím je především rozšíření otevřenosti veřejné správy o jednu konkrétní obchodní společnost, a to ČEZ. Obdobných obchodních společností ovládaných státem nikoli stoprocentně, ale jen majoritně, je sice víc, ale ČEZ vyčnívá. Díky svým bohatým ziskům je nejdůležitějším státním podnikem, v němž se proplétají důležité politické zájmy.
Energetici pod kontrolou
Pirátský návrh na novelu těchto zákonů reaguje na loňský nález Ústavního soudu právě ve věci ČEZ, kterým byla polostátní firma vyjmuta z povinných subjektů podle informačního zákona a zároveň s ní se svezly i další obchodní společnosti, které stát, kraje, obce či jiné veřejnoprávní subjekty zcela nevlastní, ale jen majoritně ovládají. Podle pirátského návrhu by se smlouvy ČEZ měly vrátit do registru smluv, kde získaly výjimku. Zároveň by všechny státní, městské či krajské firmy měly mít jednoznačnou povinnost poskytovat informace podle informačního zákona. Tyto společnosti, respektive podíly v nich, jsou podle předkladatelů návrhu „majetkem občanů dané samosprávy, tedy majetkem veřejným, a všichni občané by tedy měli mít možnost podílet se na kontrole nakládání s tímto veřejným majetkem“.
Datový monitoring lidského bytí v praxi aneb Orwell by se divil
Esej: Diktatura digitariátu
Návrh rozšiřuje výčet povinných subjektů nad rámec stávajícího pojmu veřejných institucí, který ale neruší. Vytváří tak další kategorii, kterou lze nazvat „právnické osoby ovládané povinnými subjekty“. Počítá s tím, že povinnými subjekty se stanou všechny společnosti, v nichž stát, města nebo obce disponují alespoň 50 procenty akcií či jiných vlastnických práv. Tento rozhodující vliv mohou uplatňovat přímo i nepřímo, což je reakce na četné dceřiné firmy městských společností, které zajišťují veřejné funkce města, typově Pražská plynárenská. Návrh byl vypracován ještě před březnovým nálezem Ústavního soudu ve věci Pražské plynárenské Servis distribuce, který konstatoval povinnost poskytovat informace i pro dcery firem stoprocentně vlastněných městy či státem. Nadále by tedy již nebylo možné, aby stát, obec či kraj vyčlenily ze své správy určitou činnost do několika nově založených obchodních společností, které jsou majetkově vzájemně provázány s tím, aby se tato činnost vyhnula informační kontrole veřejnosti.
Privatizace veřejné správy
Návrh Pirátů vrací právní stav v oblasti veřejných institucí zpět k judikatuře Nejvyššího správního soudu, která před několika lety ČEZ za povinný subjekt dle informačního zákona uznala. Tehdy konstatovala, že je „veřejnou institucí, protože jej ovládá stát jako jeho klíčový akcionář. Jelikož však působí na trhu v konkurenčním prostředí, může poskytnutí některých citlivých informací o své činnosti odepřít, typicky pokud by šlo o jeho obchodní tajemství“.
Pirátský návrh však na druhé straně nedělá žádný rozdíl mezi společnostmi, které získávají veřejné prostředky z dotací či jiných transferů přímo z veřejných rozpočtů, a mezi společnostmi, které hospodaří čistě jen se svým vlastním majetkem, svoji činnost si financují ze svých vlastních příjmů a nejsou nijak závislé na pomoci z veřejných rozpočtů. Právě tento rozdíl však může mít ústavněprávní důsledky. Některé společnosti se mohou proti novele bránit u Ústavního soudu s tím, že zasahuje do svobody jejich podnikání.
Přečtěte si esej: Jak zkrotit Facebook
Obecným zdůvodněním toho, proč by společnosti většinově a přímo či nepřímo ovládané městy, kraji či státem měly povinně poskytovat informace, je takzvaná privatizace veřejné správy. Stát i územní samosprávné celky zajišťují řadu svých úkolů právě prostřednictvím právnických osob, které jsou sice formálně soukromoprávními subjekty, ale vzhledem ke své činnosti vlastně vykonávají veřejnou správu. Jejich činnost by proto měla být podrobena veřejné kontrole.
Pirátská novela infozákona ale není jediná. Konkurenční návrh připravilo ministerstvo vnitra. Jeho novela byla rozeslána do meziresortního připomínkového řízení. Ministerský návrh na rozdíl od pirátského návrhu zcela odstraňuje z infozákona pojem veřejné instituce proto, aby podle vyjádření ministerstva vnitra „nedocházelo k právní nejistotě a zvýšenému počtu soudních sporů ohledně řešení základní otázky, zda zákon č. 106/1999 Sb. dopadá na určitý subjekt“. Návrh tedy místo pojmu veřejné instituce uvádí v rámci povinných subjektů podrobnější vymezení působnosti zákona pomocí výčtu jednotlivých typů veřejných institucí. Ministerstvo předkládá celkem tři varianty.
První, druhá, třetí
První „restriktivní“ zcela odstraňuje z výčtu společnosti, ve kterých má stát nebo územní samosprávný celek vliv, což by znamenalo značné omezení informačních práv oproti současnému stavu. V podrobném výčtu povinných subjektů by dle této varianty zůstaly pouze právnické osoby, které byly zřízeny zákonem, dobrovolné svazky obcí, příspěvkové organizace, školy nebo výzkumné instituce.
Druhá varianta již zahrnuje i obchodní společnosti v majetku státu či měst. Zavádí kategorii „jiných právnických osob, které stát nebo územní samosprávný celek sám nebo s jinými územními samosprávnými celky ovládá, a to i prostřednictvím jiné právnické osoby“. Tato varianta se tedy shoduje s pirátským návrhem. Zahrnuje mezi povinné subjekty všechny obchodní korporace, v nichž má stát, kraj nebo obec více než 50 procent vlastnických práv, ať už přímo, či nepřímo. Tato varianta je nazvána „rozšířením dle dosavadní judikatury“, což ale není tak úplně přesné, jelikož opomíjí důležitý nález Ústavního soudu ve věci ČEZ, který právě otočil judikaturní vývoj od rozhodujícího vlivu povinné osoby v obchodní korporaci jako klíčového znaku pro její zahrnutí mezi veřejné instituce ke stoprocentnímu ovládání této obchodní korporace. Druhá varianta navržená ministerstvem vnitra tak ve skutečnosti vrací právní stav před tento nález.
Vyhynutí drvoštěpů. Nejkurióznější právní normou roku je „dřevorubecké“ nařízení vlády
Třetí varianta nazvaná „mírnější rozšíření“ zahrnuje mezi povinné subjekty „jiné právnické osoby, jejichž je stát nebo územní samosprávný celek jediným společníkem“. Ve skutečnosti se právě v tomto případě jedná o rozšíření dle dosavadní judikatury a zachovává se aktuální právní stav. Tato varianta proto nemá velký smysl.
Hlavní otázkou tedy zůstává, zda by měly být pod povinné subjekty podle „stošestky“ zahrnuty i obchodní společnosti, které jsou pouze většinově ovládány veřejnoprávní korporací, ale nejsou jí stoprocentně vlastněny. Tyto společnosti až na výjimky nyní podléhají zákonu o registru smluv, který by po úspěšném přijetí pirátské novely zahrnul i ČEZ a podobné firmy. Podle „stošestky“ by mohly podléhat částečné informační povinnosti, která by spočívala v povinném poskytování informací pouze ve věcech, které se týkají státu či města jako majoritního vlastníka. Minoritních privátních akcionářů by se tak informační povinnost (kromě povinného zveřejňování smluv) nijak nedotkla. Výjimkou z tohoto vymezení obchodních společností jako povinných subjektů by mohly být společnosti, které nezískávají žádné finanční transfery z veřejných rozpočtů ani do nich nijak nepřispívají a skutečně hospodaří pouze se svým vlastním majetkem bez jakýchkoli veřejných prostředků. Tím by došlo k naplnění hlavního účelu infozákona, tedy kontrole nakládání s veřejnými prostředky.
Podezřívat mocné je zdravé. Ale v těchto úpravách informačních zákonů jde také o to, abychom nebyli až příliš horliví a nevylili s obsahem vaničky i dítě - v tomto případě třeba minoritní akcionáře ČEZ, kteří by se ocitli na jinak konkurenčním trhu zásadně znevýhodněni.
Čtěte také komentáře autora:
Tajemství malé údernice
