A nejhorší ze všeho jsou trpaslíci. Česká ústava nepočítá s neslušností

V ideálním světě by ústavu psal tým nejlepších profesorů ústavního práva. Jenže tak věci – naštěstí – nefungují. Českou ústavu ve skutečnosti nepsal ani jeden ústavní právník, vznikala ve spěchu, bez jasného politického zadání – ovšem za neustálých zásahů ze strany politiků.

Výsledkem byl kompromis, který je otiskem doznívajícího revolučního étosu, dobové politiky a logicky také preferencí jejích tvůrců. Ústava je stručná, krátká a spoustu věcí nechává na uvážení politiků a tradicích, které měly v průběhu desetiletí vzniknout.

„Hlavní teoretický spor se vedl o to, jestli bude ústava plná lhůt, třeba dokdy prezident jmenuje premiéra. Tady měl (právník a člen ODA Vojtěch – pozn. red) Cepl velmi významný vliv, přednesl teorii o normativním systému, který nesmí být advokátsky vyháčkovaný různými sankcemi, ale ustaví se společenské normy, nepsaná ústava ‚pevná, jako když troubí lesní rohy‘, s předpokladem, že správným směrem se bude vyvíjet politická slušnost a kurtoazie,“ vzpomínal mnohem později tehdejší předseda ODA Jan Kalvoda.

Demolice salonu

Česká ústava z roku 1992 vůbec není špatná. Pokud ji ale vztáhneme na dnešek, výslovně a jasně neříká, jestli může prezident Zeman přijmout demisi nikoli celé vlády, ale jen premiéra Sobotky, a stejně tak mu přesně neudává lhůtu, dokdy musí na Sobotkův návrh odvolat vicepremiéra Babiše. Taková svoboda vůbec má něco do sebe – krátké lhůty mohou kazit uzavírání politických kompromisů, ty dlouhé zase vedou k tomu, že je politici budou beze zbytku využívat – vyžaduje to ale, aby ústavní činitelé respektovali mantinely ústavních tradic.

Ústavní právník Jan Kysela používá příměr o salonu. Představme si, že politika je salon. Existují lidé, kteří se v něm umějí pohybovat jaksi hned od narození, poté ti, co se to musejí naučit a pro které jsou určeny cedulky s nápisem „Neplivejte, prosím, na zem!“. To je v pořádku. Jenže, co dělat s lidmi, kteří se „chovat neumějí a cedulky nečtou, protože chtějí salon zdemolovat“?

Napíšu to za víkend sám

Česká ústava vznikala od jara do podzimu roku 1992, v době, kdy se nezadržitelně rozpadalo Československo, a v jistém ohledu ji nešlo nenapsat. Formální hlavou ústavodárné vládní komise byl český premiér (od července 1992) Václav Klaus, ale jednání se příliš neúčastnil, a aktivitou proto hýřil jeho zástupce Kalvoda (ODA) a především dvojice politiků-disidentů – Václav Benda (KDS) a Daniel Kroupa (ODA).

Samotné psaní pak obstarali právníci praktici: odborník na správní právo Dušan Hendrych, expert na samosprávu Pavel Zářecký, poradce federálního premiéra Miroslav Sylla, jednatel komise – notář Cyril Svoboda a všeuměl (to má být pochvala) Cepl, který o sobě s oblibou mluvil jako o „dědečkovi ústavy“.

Detaily se nemá smysl zatěžovat, stačí zmínit tři zásadní sporné otázky, se kterými se komise potýkala: zaprvé zřídit, či nezřídit Senát, zadruhé jak upravit územní samosprávu a konečně zatřetí – to nás zajímá nejvíc – jak silná má být role prezidenta.

O čistě prezidentský systém nestál zřejmě nikdo. Kroupa například tvrdil, že prezident by měl být „silnější, ale ne jako v USA“, a Kalvoda mínil, že by nemělo jít „ani o prezidentský systém, ani o kladeče věnců“. Oba nejvlivnější muži 90. let – Havel i Klaus – za své postavení ve vznikajícím státě lobbovali.

Na zasedání komise v půlce července Klaus doporučil posílit premiérské pravomoci a doprovodil to po „po klausovsku“ slovy: „Citlivost! Moc prosím citlivě vážit slova.“ Odmítal zákonodárnou iniciativu prezidenta, velmi ho rozčilovalo, že se psaní ústavy vleče, a jak později vzpomínal Marek Benda (syn Václava Bendy), vyhrožoval: „Až já na to budu mít čas, tak si jednou dám víkend a napíšu tu ústavu za víkend.

Připomeňte si vládní krizi, která hrozila přerůst v krizi ústavní:

Sobotka: Zeman není ústavní soudce, Babiše by měl odvolat

Sobotka: Mezi Zemanem a Babišem je mocenský pakt

Jurečka: Zeman by už znovu neměl kandidovat

Tohle vaše otravování s tím.“ (Řadu vzpomínek autorů ústavy sesbírali při osobních rozhovorech Kyselovi žáci, další obsahuje Syllův nezveřejněný deník, ze kterého v knize Vojtěch Cepl, život právníka ve 20. století citoval Tomáš Němeček.)

Podobně jako Klaus jednal také Havel. Sepsal minimálně dva dokumenty, jak by chystaná ústava měla vypadat, a už jako „občan Havel“ – v červenci 1992 se vzdal postu československého prezidenta – si některé členy komise zval na Hrádeček.

Zpočátku prosazoval jednokomorový parlament a tvrdil, že „brzdou“ by neměl být Senát, ale přímo volený prezident. Nakonec se ale smířil s tím, že ho nebude volit lid, ale parlament, a existence horní komory je v takovém případě namístě. Do ústavy se mu podařilo nicméně zakotvit, aby prezident mohl rušit všechny zákony, a nikoli jen ty ústavní, a také některé „havlovské“ imperativy typu: „Stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství.“

Dva soudy pro dva předsedy

Ústava vznikala bod po bodu a bez spousty kompromisů a politického lavírování by to prostě nešlo. Na konci října se právníci-praktici sešli v Karlových Varech a začali ústavu psát. Prosadit do textu své se tehdy snažili nejen politici, ale rovněž špičkoví státní úředníci a soudci. Naprosto charakteristický je v tomto ohledu vznik čtyřstupňové – okresní, krajský, vrchní, nejvyšší – soudní soustavy.

„Plédovat“ za sebe a své podřízené přijel jak předseda federálního Nejvyššího soudu Otakar Motejl, tak šéf republikového Nejvyššího soudu Antonín Mokrý. „Ne že by to výslovně vyžadovali, na to byli příliš gentlemani. Ale bylo jasné, že musíme pro každého z nich zřídit soud. Motejl byl razantnější, tady byla volba jasná (po rozpadu federace vedl český Nejvyšší soud – pozn. red.), ale říkali jsme si, že nemůžeme obejít ani Mokrého. Takže když dneska čtu hlubokomyslné odůvodňování čtyřstupňové soudní soustavy, musím se smát, protože vrchní soud se opravdu zřídil pro Mokrého, jiný důvod nebyl,“ popsala běh události Anna Röschová (ODS), členka méně důležité poslanecké ústavodárné komise.

Úplně stejné to bylo i s Českou národní bankou, kterou chtěl její guvernér Josef Tošovský do ústavy mermomocí zakotvit. Nikdo nevěděl, co si s bankou počít, a tak ji nakonec věnovali vlastní hlavu – ústava jich má jen osm a ta „bankovní“ čítá pouhé dva řádky. „Po čase jsem se pak bavil nad zasvěcenými komentáři, jak to bylo moudré rozhodnutí,“ vzpomínal Sylla.

Postupně takto vykrystalizoval nejen obsah, ale také styl ústavy. Konkurenční návrh ústavy, který sepisovali sociální demokraté v čele se Zdeňkem Jičínským, byl mnohem podrobnější a detailnější, autoři vládní zákonodárné komise ovšem vytvořili dokument střídmý, krátký a otevřený.

Zdaleka nešlo jen o Cepla a jeho „americké“ právní cítění. Možná ještě důležitější byl nedostatek času, vliv staré československé ústavy z roku 1920 a nálada ve společnosti: stručnou – ruce politikům nesvazující – ústavu si ostatně přáli i Klaus s Kalvodou. Poté se již jen ladily detaily a týden před Vánoci 1992 poslanci naprostou většinou novou ústavu schválili.

Notorické darebáctví

Na tak výsostně „politickém“ vzniku ústavy není nic zvláštního. Naopak. Britská – nepsaná nebo spíš jednotně nekodifikovaná – ústava se utvářela (a utváří) během staletí trvajících politických bojů, většina ostatních vznikla jako ta česká a těch několik, které skutečně sepsali na zakázku ústavní právníci – například francouzská de Gaullova (ústava páté republiky) z roku 1958 – mělo jasné politické zadání. V potu tváře a politických střetech mezi premiérem Kramářem („chce-li naše republika dovoliti americký systém, aby politiku dělal president, budu se proti tomu brániti jako proti největšímu neštěstí“) a prezidentem Masarykem (traduje se, že reakce zněla „tož to ne“) vznikala také již zmíněná československá ústava z roku 1920.

Obě ústavy – ta prvorepubliková i ta česká – byly do značné míry „psány na obličej“ dvou charismatických mužů: Masaryka a Havla. Oba svorně „svoji“ ústavu ohýbali a napínali až k prasknutí – Masaryk v počátcích prvé republiky právě jmenovaným ministrům psal „notičky“, co od nich očekává, Havel zase například v roce 2001 půl roku odmítal jmenovat velvyslance. Klaus v odbojné tradici pokračoval – za vše jmenujme odmítnutí jmenovat „příliš“ mladé soudce – ovšem notorickým „rozbíječem“ salonu se stal až Zeman.

Čtěte komentář:

Pošlapáváním ústavy nám Zeman dává šanci ústavně ho zrušit

Seznam je dlouhý. Začíná jmenováním úřednické vlády Jiřího Rusnoka bez shody parlamentních stran, pokračuje jejím umělým udržováním a zbytečným otálením se jmenováním Sobotkovy politické vlády (ne že by něco takového nepředváděl v letech 1920 až 1922, a poté v roce 1926 také Masaryk), nejmenováním tří profesorů v roce 2015, spory o velvyslance a končí nechutí odvolat Babiše či hrozbou, že místo celé vlády přijme demisi jen jejího premiéra Sobotky.

Modelový je z hlediska porušování ústavních zvyklostí spor o Sobotku. Úplně na začátku – v 90. letech – bylo vzhledem k benevolenci a stručnosti ústavy naprosto legitimní se takto ptát. Proti možnosti přijmout pouze demisi premiéra, a nikoli celé vlády se tenkrát vyslovil například pražský ústavní právník Václav Pavlíček, kdežto opačný záměr zastával jeho brněnský kolega Jan Filip. Jenže od té doby podala demisi řada premiérů – Špidla, Gross, Topolánek, Nečas – a po každé to zároveň znamenalo demisi kompletní vlády.

Spory prezidenta s vládou zásadně vyhrotila změna ústavy z února 2012, která zavedla – v duchu Havlových prvotních preferencí – přímou volbu prezidenta. A jak Kysela připomíná, „má se obecně za to“, že přímá volba prezidenta (pokud tedy nejde o prezidentský systém) znamená posílení konfrontačního chování: prezident neodvozuje svoji legitimitu od parlamentu, ale od svých voličů, má tendenci se vymezit, což logicky podvazuje jeho touhu s vládou a premiérem kooperovat.