Česká republika zatím není připravena na čerpání peněz
Téměř 80 miliard korun může Česko získat ze strukturálních a kohezního fondu Evropské unie v letech 2004 až 2006. Skeptici právem poukazují na skutečnost, že tyto peníze samy o sobě českou ekonomiku nespasí. Mohou však v lecčem pomoci – při výstavě dopravní infrastruktury, zavádění moderních technologií ve firmách, realizaci projektů v oblasti životního prostředí či v podpoře vzdělávacích programů. Aby však Češi těchto finančních prostředků opravdu využili, musí se na jejich čerpání rychle připravit. Jinak hrozí, že velká část z nich zůstane ležet ladem.
Stav příprav zatím není vůbec oslnivý. Česko stále nemá takový zákon o zadávání veřejných zakázek, který by čerpání z fondů umožňoval. Chybějí dobře vyškolení odborníci, kteří budou mít zvládání finančních toků z rozpočtu Evropské unie na starosti. Nejenom v Praze, ale především v českých regionech. Ti, kdo by mohli peněz využívat, stále nemají jasnou představu, jaké podmínky je nutné splnit. Především ale chybějí kvalitní projekty. Je nejvyšší čas, aby se už dnes na nich pracovalo, pokud se mají uskutečnit v příštím roce. Start je totiž čtyři měsíce před vstupem Česka do unie, tedy na začátku ledna 2004. Výdaje, které po tomto datu budou vynakládány na přípravu projektů či jejich realizaci, totiž Brusel později proplatí. Ovšem jen pokud se vše bude dít na základě pravidel Evropské unie. (Nelze nicméně zapomínat na to, že česká strana se musí podílet na spolufinancování – u strukturálních fondů minimálně 25 procenty, u kohezního patnácti.)
Odpovědnost na Česku.
První náměstek ministra pro místní rozvoj Ivo Hartmann připomíná, že Česko na začátku července jako jedna z prvních kandidátských zemí unie zahájilo s Bruselem jednání o programových dokumentech, jež se týkají právě využívání peněz z evropských fondů. Ani on však problémy s přípravou projektů nepopírá: „Je nutné dále zintenzivnit podporu předkladatelům projektů spojenou s vyhledáváním kvalitních záměrů, přípravou projektové dokumentace a podobně.“ Právě ministerstvo pro místní rozvoj koordinuje přípravu v Česku, byť v celém procesu budou hrát důležitou roli i další ministerstva a regiony.
Česko už sice má zkušenosti s předvstupními fondy Phare, Ispa a Sapard, ale zvládat toky peněz ze strukturálních fondů bude mnohem složitější. Zatímco v případě Phare Evropská komise schvalovala jednotlivé projekty ještě před jejich realizací, v případě strukturálních fondů Brusel bude vše hodnotit až zpětně. Je tedy na Česku, aby zaručilo, že vše se uskuteční podle pravidel a že se dodrží výběrová kritéria i časové limity. „Tady bude stoprocentní odpovědnost na české straně,“ říká Kate Watsonová z Delegace Evropské komise v Praze, která má na starosti právě přípravu na strukturální fondy v rámci programů Phare. Pokud by se nepodařilo stanovená pravidla dodržet, hrozilo by, že české orgány peníze na konkrétní projekt neposkytnou nebo že Evropská komise bude žádat jejich vrácení.
Dobré nápady, ale…
Právě proto Brusel velmi tlačí na to, aby v Česku dobře fungovaly orgány, které budou vytvářet koncepční programy, schvalovat projekty a pomáhat při jejich vypracování, zajišťovat financování, monitorovat a kontrolovat realizaci projektů i finanční toky a hodnotit úspěšnost projektů. Mnozí budou zřejmě překvapeni tím, jak je tento proces administrativně náročný. Zkušenosti členských zemí přesto ukazují, že navzdory veškeré byrokracii se peníze mohou skutečně dostat k těm, kteří je potřebují.
V případě programu Sapard, který se zaměřil na zemědělství a obnovu venkova, si už ostatně mohli i Češi mnohé úspěšně vyzkoušet. I u Sapardu totiž přešla odpovědnost za celý průběh na českou stranu. „Byla to dobrá zkušenost,“ uvádí Kate Watsonová. Připomíná ovšem, že objemy peněz v Sapardu a ve strukturálních fondech jsou nesrovnatelné. Zatímco v prvním případě šlo o částku zhruba 22 milionů eur ročně, objem u strukturálních fondů se bude počítat na stamiliony. „Ukazuje se, že v Česku máte výborné nápady. Ale je nutné je transformovat do kvalitních projektů,“ zdůrazňuje Watsonová.
Konečný příjemce peněz – ať už jím bude obec, která hodlá postavit čističku vod, nebo třeba podnikatel, který chce zavést nové technologie – každopádně musí mít na koho se obrátit. Proto Brusel neustále upozorňuje na kvalitní přípravu odborníků v centrálních orgánech i v regionech. „Někdo musí zájemci říci, z jakého fondu by mohl peníze čerpat, poradit mu při vypracování žádosti, říci, co by měl zahrnout do svého projektu, komu má projekt oficiálně předložit a kdo jej bude hodnotit, kdo s ním podepíše smlouvu a nakonec mu také sdělit, zda se svou žádostí uspěl,“ uvádí Watsonová.
Zákon, nebo zdržení.
Evropská komise však zároveň připomíná, že bez kvalitního zákona o veřejných zakázkách žádné peníze nebudou. Vyjednavač Bruselu pro Česko Rutger Wissels byl v Praze v době červnového referenda a vysvětloval postoj komise v českém Parlamentu. Ten nyní návrh nového zákona projednává. „Je pochopitelné, že máme určitá pravidla pro to, když vláda, obec či státní organizace chce něco nakoupit, ať už to jsou počítače, nebo třeba výstavba dálnice,“ uvedl Wissels. Jasná pravidla jsou v zájmu daňových poplatníků, kteří získávají záruku, že nákup se uskuteční za přiměřenou cenu. Také jsou nezbytná pro správné fungování evropského jednotného vnitřního trhu a zachování zdravé konkurence, zdůrazňuje vyjednavač Evropské komise.
Bruselu vadilo především to, že dosavadní český zákon umožňoval v řadě případů nevyhlašovat výběrové řízení a že preferoval české firmy. Politici nemají výběrová řízení rádi, říká Wissels s tím, že to neplatí pouze pro Česko, ale například i pro jeho rodné Nizozemsko. Politici bývají často přesvědčeni, že výběrovým řízením se veřejná zakázka protahuje. Když ho však nevyhlásí, může se vše zkomplikovat a zdržet ještě více – tak jak to názorně ukázal příklad projektu dálnice D47.
Poslanci nyní mají několik měsíců na schválení zákona tak, aby mohl platit od příštího roku. Pokud se to nepodaří, zdrží se i tok peněz z evropských fondů.
Spěchat ovšem musí také vláda. Původní požadavek ministerstva pro místní rozvoj, aby se zvýšil počet úředníků, kteří budou mít fondy Evropské unie na starosti, narazil na plán reformy veřejných financí. Ten říká, že počet zaměstnanců státních orgánů se už nesmí zvyšovat. Ministerstvo proto hledá jinou cestu a předkládá do předsednictva vlády materiál o zajištění administrativní kapacity. „Musejí se najít rezervy v rámci současného počtu pracovníků a zajistit jejich převod na agendy unie. Bylo by zapotřebí, aby byl tento materiál schválen v co nejkratší době tak, aby bylo možné začít doplňovat stavy pracovníků, kteří budou zajišťovat čerpání fondů Evropské unie,“ uvádí náměstek Hartmann.
Příliš mladé kraje.
Velkým problémem české přípravy na strukturální fondy je to, že regiony v Česku vznikly později než v jiných kandidátských státech. České kraje, které navíc musely vytvořit právě kvůli evropským fondům zvláštní administrativní jednotky NUTS 2 (většinou sdružují dva kraje), nemají jasno ani v tom, s jakými finančními prostředky budou moci hospodařit. Těžko se tedy od nich dá očekávat jasná představa, jak se budou podílet na financování jednotlivých projektů.
I to je zřejmě jeden z důvodů, proč Evropská komise tlačí Česko k jisté centralizaci. Praha původně navrhla, že 38,5 procenta z peněz, jež země získá díky strukturálním fondům, poteče do krajů prostřednictvím Společného regionálního operačního programu (SROP). Brusel navrhuje, aby byl tento podíl snížen. Zřejmě i proto, že se některé priority SROP překrývají s ostatními čtyřmi operačními plány – Průmysl a podnikání, Infrastruktura (doprava a životní prostředí), Rozvoj lidských zdrojů a Rozvoj venkova a multifunkčního zemědělství.
Dan Michal, ředitel poradenské společnosti JZ&P, nicméně soudí, že v krajích je mnoho energie, kterou bude možné v budoucnu využít. „Regiony zde nejsou příliš dlouho, a tak je jasné, že to nemůže fungovat stejně jako v Evropské unii,“ uvádí Michal. Kraje by však měly razantně vystupovat se svými představami a prosazovat je v Praze.
Pod jednu střechu.
Dan Michal by viděl šanci v reformě systému české rozvojové pomoci. Současný systém funguje tak, že ministerstva vypracovávají programy na základě toho, kolik má přitéct peněz z různých evropských fondů. K tomu se pak hledají domácí zdroje pro nezbytné spolufinancování. Příprava na strukturální fondy tak není nijak propojena se současnými programy veřejného financování v Česku, s nimiž se počítá bez ohledu na příliv peněz z unie.
Jiný systém má Irsko, které pod jednou střechou – v rámci Národního rozvojového plánu – sdružuje veškeré zdroje, tedy i ty domácí. Vzniká tak komplexní plán ekonomického rozvoje a fondy Evropské unie se stávají spíše doplňkovým zdrojem. Takový systém poskytuje záruku, že peníze z fondů unie budou využity tam, kde jsou opravdu zapotřebí – v souladu národním konceptem ekonomického rozvoje. Michal shledává výhodu i v tom, že spojení všech programů pod jednu střechu znamená jednodušší administrování. Do jisté míry by se tak vyřešil i problém s hledáním peněz na spolufinancování projektů. Pokud by se vzaly v potaz veškeré zdroje veřejného financování v Česku, podíl peněz z Evropské unie by pak činil asi „pouze“ třetinu.
Nového Teličku.
Dan Michal by uvítal, kdyby v čele celého systému stál šéf se silným mandátem. Jeho kompetence by měly být dostatečně silné na to, aby ho respektovaly všechny resorty. „Za tuto oblast by měla být odpovědná osobnost typu Pavla Teličky,“ říká Michal s odvoláním na roli, kterou hrál dnešní velvyslanec v Bruselu při rozhovorech o vstupu Česka do unie.
Ministerstvo pro místní rozvoj Michalovu vizi neodmítá, pro první období 2004 až 2006 ji však nepovažuje za nejvhodnější. Náměstek Ivo Hartmann to vidí takto: „Tento přístup by rozhodně lepší byl, protože by zajistil provázání všech poskytovaných podpor z veřejných zdrojů. Nicméně kladl by vysoké nároky na koordinaci a provázanost mezi jednotlivými aktivitami.“ Musela by také existovat střednědobá národohospodářská strategie, jež by byla závazná či alespoň doporučující pro všechny orgány státní správy, dodává náměstek. Znamenalo by to rovněž náročnější přípravu programových dokumentů. Hartmann navrhuje, aby se už v příštím období se sdružováním programů počítalo.
Otázkou je, jak se k tomuto návrhu postaví ostatní ministerstva. Nelze vyloučit, že převedení určitých programů pod jednu střechu neuvítají, neboť se budou obávat ztráty vlastních kompetencí.
Phare ještě nekončí.
Zatímco koordinační úloha u strukturálních fondů náleží ministerstvu pro místní rozvoj, v případě předvstupních fondů hrálo (a ještě stále hraje) podobnou roli ministerstvo financí a jeho Centrum pro zahraniční pomoc. Ředitelka centra Jana Hendrichová uvádí, že právě projekty Phare pro letošní rok se mají zaměřit především na přípravu českých institucí a odborníků na čerpání ze strukturálních fondů. Už v programech na minulá léta se projekty kromě obvyklé přípravy centrálních institucí na přijetí legislativy unie týkaly podpory malého a středního podnikání, podnikatelské infrastruktury (včetně průmyslových zón) a rozvoje lidských zdrojů v regionech. Obdobné projekty Phare, připravené již na základě priorit operačních programů pro strukturální fondy, budou zahájeny na podzim 2003, ihned po jejich schválení Evropskou komisí.
Hendrichová nicméně upozorňuje, že čerpání peněz ze strukturálních fondů bude mnohem složitější. Daleko více se zapojí regiony. Na rozdíl od Phare budou u strukturálních fondů české orgány včetně regionálních plně zodpovědné za proces čerpání i jeho kontrolu, přičemž půjde o několikanásobně vyšší finanční objemy. Centrální úřady v Praze přitom budou muset garantovat, že zajistí peníze na spolufinancování. Stále totiž není jasné, s jakým objemem peněz budou hospodařit kraje.
Hendrichová připomíná, že ani po vstupu do unie činnost Centra pro zahraniční pomoc nezanikne, neboť množství projektů Phare se pak bude ještě uskutečňovat - a následně i hodnotit - a Česko bude využívat další nástroj pomoci pro podporu institucí – Transition Facility. Jelikož se ale budou měnit pravidla pro čerpání pomoci, chce se Centrum pro zahraniční pomoc vyhnout riziku a maximum projektů zahájit ještě před vstupem do unie. „Devětadevadesát procent projektů by mělo do té doby začít, nebo by se alespoň mělo zveřejnit oznámení o budoucím výběrovém řízení,“ říká Ludmila Lefnerová, která má v centru na starosti koordinaci pomoci z Evropské unie.
Lefnerová upozorňuje, že chystaný zákon o zadávání veřejných zakázek by nicméně měl obsahovat přechodná ustanovení, jež by zaručila, že se nezmění způsob implementace pro již zahájené projekty.
