Kterak dobré úmysly zničily české stavebnictví a připravily nás o miliardy korun z EU
O problémech s dokončením tunelu Blanka či dostavbou trasy A pražského metra se napsaly už celé romány. Za původce všemožných chyb, které jsou však často spíše virtuální než skutečné, je označován tu neschopný úředník, tu zkorumpovaný politik, jindy nekompetentní firma či nenasytní dodavatelé stavebních prací. Nikdo se ale dosud nezabýval tím, jakou úlohu v obou případech hraje současný zákon o veřejných zakázkách. A to přestože jeho role je naprosto klíčová.
Není žádným tajemstvím, že současnou podobu zákona o veřejných zakázkách významně ovlivnili různí protikorupční aktivisté s cílem co nejvíce v nich zamezit úplatkům. Do nového zákona se tak dostala celá řada opatření, která údajně zužují prostor pro možnou korupci zejména v procesu přípravy výběrových řízení na dodavatele stavebních prací a v průběhu samotné realizace stavby. Ve skutečnosti je ale výsledkem zákon, kde se prostor pro normální práci stavební firmy zmenšil natolik, že se podle něj už nedá stavět.
Nešťastné vícepráce Jak je to možné? Stačí se podívat na asi největší problém realizace stavebních zakázek podle v současnosti platného zákona o veřejných zakázkách. Tím jsou takzvané vícepráce. Tento pojem totiž na rozdíl od všeobecně zažité představy a selského rozumu neznamená „práce navíc“, které by se odrazily ve zvýšení ceny. Za vícepráce je považováno cokoli, co se realizuje jinak, než jak bylo uvedeno v původní zadávací dokumentaci, podle které byla zakázka vysoutěžena.
Navrhovatelé zákona tímto opatřením chtěli zabránit možnosti, že stavební firma vyhraje zakázku co nejnižší cenou a realizovat se poté bude úplně jiná stavba za víc peněz. To je sice chvályhodné, jenže v zákoně opomněli stanovit, jak se takové vícepráce mají přesně definovat a vypočítávat. Tím dali prostor Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, který ve svém stanovisku za vícepráce označil jakékoli změny: materiálu, pracovního postupu, typu zařízení apod.
V praxi to vede k takové absurditě, že se například v rámci stavební zakázky v roce 2010 vysoutěží osazení domu klimatizační jednotkou typu XY21 v ceně deseti milionů korun bez DPH. Jenže v okamžiku skutečného dodání jednotky v roce 2014 se už typ XY21 nevyrábí, místo něj stejný výrobce dělá nový typ XY22 s lepšími parametry, který stojí o milion méně. Výsledkem jsou vícepráce ve výši devíti milionů korun, protože nebyl dodán typ XY21, ale XY22, což je změna oproti vysoutěžené nabídce! Zadavatel sice ve skutečnosti ušetřil jeden milion, ale protože se „méněpráce“ nesmějí odečítat od víceprací, budou vícepráce na desetimilionové položce představovat devět milionů korun! Když se to napíše v novinách, běžný čtenář to pochopí tak, že někdo těch devět milionů ukradl.
Na takto podivně vypočítané vícepráce je pak v zákoně stanoven limit 20 procent, který je ale ve skutečnosti limitem na změny, nikoli limitem na navýšení ceny, jak se asi mnozí mylně domnívají. Problémem je, že zejména velké projekty jsou prakticky nerealizovatelné, aniž by v jejich průběhu docházelo ke změnám. Výsledkem pak je, že prakticky každá velká dopravní stavba se musí takřka nutně dostat mimo limit zákona a následně projít mediální skandalizací, prošetřováním policií a skončit u soudu.
Představa protikorupčních aktivistů, že při každém překročení takto nastaveného limitu by mělo dojít k řádné veřejné soutěži na další práce, je pak mírně řečeno naivní. Vypsání každé nové veřejné zakázky ve stavebnictví a její vysoutěžení je dnes otázkou minimálně devíti měsíců. Po tuto dobu by stavba musela stát a zadavatel platit prostoje. A kdyby ji poté vysoutěžil jiný dodavatel než ten dosavadní, musela by se stavba předat, nová firma by odmítla převzít záruky za práci svého předchůdce, a naopak původní dodavatel by se vymlouval, že nemůže nést odpovědnost za stavbu, kterou dokončil někdo jiný. A tak dále.
Zadavatelé jsou tak často v bezvýchodné situaci, když potřebují zadat vícepráce, ale přitom neexistuje žádný zákonný způsob, jak to udělat. Důsledky dnes vidíme na stavbě pražského tunelu Blanka. Stavební zakázky se tak ocitají v rozporu s českými zákony, což vede k tomu, že je pak nelze proplatit z fondů Evropské unie. A ejhle - miliardy korun jsou v prachu.
Žádnou zlodějnu za tím ale nehledejte, je to jen naše vlastní hloupost a snaha být papežštější než papež. Nejabsurdnější na celé situaci je, že EU, kterou se aktivisté neustále zaklínají, sama ve své nové směrnici připouští 50procentní limit na přímo zadávané vícepráce a započítává méněpráce proti vícepracím.
OcHrOMUJící pravIDLa Další samostatnou kapitolou jsou kvalifikační a hodnoticí kritéria veřejných zakázek ve stavebnictví. Nový zákon neumožňuje zadavateli omezit okruh soutěžících firem na ty, které jsou dostatečně finančně a ekonomicky silné na to, aby skutečně mohly stavbu realizovat v požadované kvalitě, termínu a ceně. Ze zákona totiž prakticky zmizela možnost taková kritéria stanovovat. Když pak v průběhu výstavby dojde například k úpadku stavební firmy, má to v případě čerpání prostředků z fondů EU zcela fatální následky - stavba se nestihne dokončit včas, dotace není proplacena a celý projekt je zmařen.
Zákon také připouští, aby se reference uchazeče mohly skládat z referencí jeho subdodavatelů. O obří či technologicky vysloveně náročné stavby se tak mohou ucházet firmy, které ve skutečnosti žádnou ani vzdáleně podobnou stavbu nikdy nestavěly. Zákon současně neumožňuje stanovit povinnost subdodavatelů, kteří reference poskytují, aby také stejnou měrou ručili za realizaci zakázky.
Úplně nejhorší ale je, že současné znění zákona a hysterické mediální prostředí motivují zadavatele k tomu, aby jediným kritériem soutěží byla nabídková cena. Výsledkem je pak nevyhnutelně příliš nízká vysoutěžená cena, za kterou nelze požadovanou stavbu postavit v odpovídající kvalitě. Stačí se jen podívat na široce medializované kauzy z poslední doby. Český zákon sice institut takzvané mimořádně nízké nabídkové ceny zná. Jenže jeho využití klade na zadavatele požadavky, kterým mnohdy nejsou schopni vyhovět, a tak jej v obavě z případného porušení zákona raději nevyužívají. Důsledkem jsou nekvalitní stavby, množství víceprací, kterým se dodavatel snaží dohnat svou ztrátu, a prodlužování termínů dokončení staveb.
Řešení by přitom opět bylo velmi jednoduché - stačí co nejdříve implementovat do současného zákona o veřejných zakázkách alespoň ty nejdůležitější části nové zadávací směrnice EU, která byla přijata Evropským parlamentem v lednu tohoto roku. Celou ji sice musíme implementovat do roku 2016, ale naše republika si nemůže dovolit tak dlouho čekat. Jinak do té doby skončí polovina našich velkých stavebních firem v konkurzu a jejich management spolu s ministry, primátory a řediteli velkých státních zadavatelských subjektů ve výkonu trestu.
Ovšem to nejhorší je, že my všichni nebudeme mít nové dálnice, železniční a tramvajové tratě či trasy metra, které by jinak bylo možné postavit. A to z velké části za peníze Evropské unie.
Nejabsurdnější je, že sama EU ve své nové směrnici připouští 50procentní limit na přímo zadávané vícepráce a započítává méněpráce proti vícepracím.
O autorovi| MAREK NESPALA * advokát zastupující společnost Inženýring dopravních staveb
