Ekologickou daňovou reformu zatím provázejí především mýty a nejasnosti Daňová opatření pro ochranu životního prostředí nebudou u nás zaváděna rychleji a radikálněji než v Evropské unii. Těžké torpédování ekonomiky "pod čarou ponoru"?
Ekologickou daňovou reformu zatím provázejí především mýty a nejasnosti
Daňová opatření pro ochranu životního prostředí nebudou u nás zaváděna rychleji a radikálněji než v Evropské unii.
Těžké torpédování ekonomiky „pod čarou ponoru“? Nebo jde o pouze symbolické „gesto“ uznání naléhavosti řešení problémů životního prostředí a význam takové platby do státního rozpočtu je pouze fiskální? Povedou ekologické daně, respektive ekologická daňová reforma, ke splnění environmentálních cílů, tedy ke snížení znečištění životního prostředí a omezení spotřeby neobnovitelných přírodních zdrojů? V důsledku ne zcela jednoznačného názoru laické i odborné veřejnosti na ekonomickou, sociální, ale i politickou přijatelnost tzv. ekologické daňové reformy (dále EDR), je tato záležitost obestřena celou řadou mýtů a nejasností.
Nejednotný názor i v Evropské unii
V současnosti je v EU diskutováno v různých fázích 16 návrhů směrnic, které se dotýkají daní. Takovou směrnicí je i více než deset let připravovaná směrnice o harmonizaci daní z energií, jejíž první návrh byl Komisí ES předložen pod číslem EEC 92/82 (viz tabulka). Návrh, jehož některé sazby jsou uvedeny v tabulce níže, nebyl přijat všemi státy Evropské unie. V roce 1997 byl předložen nový návrh směrnice EU „Restructuring the Community Framework for the Taxation of Energy Products“ [speciální označení: COM(97)30], známý též jako tzv. Monti-Proposal (viz tabulka). Tato podoba směrnice je považována nejen ekology za základ ekologické daňové reformy, nicméně ani takto nebyla schválena všemi členskými státy EU. V letech 1998-2000 však diskuze o evropské ekologické daňové reformě ustoupily do pozadí (důraz se kladl na liberalizaci trhu s energií a další problémy). Nová diskuze o EDR v rámci EU byla zahájena během španělského předsednictví EU. V této době již Rada ES na barcelonském summitu požaduje nejen liberalizaci trhu s energií, ale i zavedení daní z energie, kromě sektoru domácností. Na konci španělského předsednictví byl předložen ucelený návrh sazeb daní na energetické produkty (viz tabulka), kde nejen dochází k valorizaci platných minimálních sazeb spotřebních daní na motorová paliva oproti roku 1992, ale jsou navrženy i nenulové sazby na pevné energetické výrobky a na elektrickou energii. I tato směrnice není dosud podpořena všemi členskými zeměmi Evropské unie.
Odpor padne brzy
Podle posledních zpráv patří k odpůrcům směrnice a jejích sazeb, které by měly platit od roku 2004, zejména Itálie a Rakousko. Členské státy EU však usilují o přijetí této směrnice o EDR ještě před vstupem nových kandidátských zemích. Dosavadní neúspěchy při hledání společné evropské ekologické daňové reformy neodradily řadu států od zavádění nových ekologických daní v domácích daňových soustavách. Za průkopníky v tomto směru lze označit jednak Finsko a další státy severní Evropy, dále pak Německo a Nizozemí. Zavádění ekologických daní takovýmto způsobem však v praxi vykazuje celou řadu problémů. Například v Dánsku po zavedení daně z energie a kompenzačního mechanizmu této daně (kompenzuje se z důvodu zachování výnosové neutrality daně) narazili na žalobu u evropského soudu z důvodu nepovolené státní podpory.
Co lze čekat doma
Právě s ohledem na dosud nepřijatou právní normu do praxe EU není součástí oficiálních vládních národních dokumentů implementace EDR dle konceptu EU, nýbrž „pouze“ harmonizace s platnou evropskou daňovou legislativou. Uvedené vládní dokumenty obsahují principy budoucího vývoje české daňové soustavy: stabilizace daňové kvóty naplňování obecných daňových zásad - zejména daňové spravedlnosti jednoduchosti a efektivnosti daňové správy, koordinace daňové soustavy s obecnými národohospodářskými a sociálními cíli. Vládní dokumenty, zabývající se oblastí životního prostředí, obsahují zmínku o očekávaném zavádění ekologicky orientovaných spotřebních daní, a to buď v podobě zvýšení stávajících spotřebních daní z uhlovodíkových paliv a maziv nebo zavedení nových spotřebních daní z energií a surovin. U spotřebních daní se očekává zvýšení sazeb daně na dosud nedosahovanou úroveň minimálních sazeb EU u: zkapalněného plynu mimo dopravu a výrobu tepla stlačeného plynu pro dopravu těžký topný olej stlačený plyn mimo dopravu a výrobu tepla. Na základě usnesení vlády č. 206/2000 byl ministerstvem financí ve spolupráci s ministerstvem životního prostředí předložen vládě „Návrh koncepce postupné ekologizace daňové soustavy“. Tento materiál obsahoval mj. návrh na zavedení výnosově neutrálních daní z paliv a energií jako prvního kroku k ekologizaci daňové soustavy. Vláda však materiál nepřijala v navrhované podobě, pouze jej vzala na vědomí. Proto lze za oficiální dokument, pokračující ve výše popsaných trendech, považovat až programové prohlášení vlády V. Špidly z července roku 2002. V něm se vláda mimo jiné zavazuje, že „bezodkladně zahájí přípravu ekologické daňové reformy, spočívající ve zdanění environmentálně nevhodných komodit a služeb, která nezvýší celkové daňové zatížení“. V návaznosti na programové prohlášení předložilo nedávno ministerstvo financí do vlády materiál o transformaci veřejných financí.
Daň z elektřiny asi nebude
Je zřejmé, že hlavním a klíčovým problémem při zavádění EDR je samotný výběr daňových titulů a stanovení příslušných daňových sazeb. Pokud vyjdeme z daňové teorie, definující daň jako „obecnou platbu do veřejného rozpočtu bez nároku na protislužbu“, je logicky dalším problémem řešení, respektive transformace stávajících poplatků v oblasti životního prostředí, které jsou naopak platbami, jejichž výnos slouží k financování určité činnosti orgánu veřejné správy. Pokud jde o výběr vhodného daňového titulu a stanovení sazeb, není reálné zavedení obdobné daně z elektrické energie, jaká byla zavedena v Německu, a to zejména s ohledem na následující zcela evidentní překážky: nepřipravenost veřejnosti na zavedení radikálních daňových změn (tento rozdíl je velmi markantní právě ve srovnání s Německem, kde jsou daně, na rozdíl od ČR, stálým tématem předvolebních diskuzí a současně i měřítkem spokojenosti obyvatelstva s vládou a způsobem vládnutí), další technické problémy, přiblížené níže (problematika ekonomicko-statistických dat a jejich využitelnost atd.), situace v oblasti financování sociálního a penzijního zabezpečení neumožňuje v našich podmínkách příliš snižovat platby na pojistné na toto zabezpečení.
Zajištění výnosové neutrality
Třebaže je EDR prezentována jako výnosově neutrální (to znamená, že suma přírůstků daňových výnosů je rovna sumě snížení daňové zátěže), má negativní dopad sociální, zvýšení cenové hladiny sociálně citlivých komodit a služeb (doprava, včetně hromadné, komunální služby atd.) či snížení životní úrovně především u nižších příjmových skupin obyvatelstva. Proto jsou prakticky ve všech konceptech EDR projektována kompenzační opatření, zaměřená nejen na dosažení výnosové neutrality zaváděné daně, ale zejména na zmírnění dopadů na sociálně slabší skupiny obyvatel. Poslední vládní návrh, obsahující prvky zavádění EDR, mimo jiné předpokládá „snížení sazeb pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na politiku zaměstnanosti, rozdělených mezi dva plátce, tj. zaměstnance a zaměstnavatele“. Návrh uvedenou kompenzaci blíže nespecifikoval, nicméně předpokládal, že „přesnější propočty a návrhy způsobů realizace tohoto záměru budou v gesci ministerstva práce a sociálních věcí“ (MPSV). Pokud bychom měli analyzovat uvedený úkol MPSV, tj. propočítávat a stanovovat kompenzace v podobě snížení pojistného na sociální zabezpečení, je třeba konstatovat, že jde v současných podmínkách o úkol velmi obtížný až nesplnitelný. Kompenzační opatření by neměla spočívat v zásazích do již značně komplikovaného systému pojistného na sociální zabezpečení. Příhodnější je kompenzace v oblasti přímých daní.
Stabilita daňové soustavy
Klíčovým prvkem prosaditelnosti a veřejné obhajoby každého konceptu EDR je rovnováha daňového výnosu a sumy kompenzačních opatření. S tímto požadavkem je však v rozporu dosahování environmentálního cíle, tj. snížení spotřeby zdaněné energie či paliva. Jak ukazují dostatečně názorně „houpačkové efekty“ poptávkové a cenové elasticity u pohonných hmot v okamžicích růstu zdanění či růstu cen ropy, může být takový dopad velmi výrazný. Pokud dosahujeme cíle zdanění, klesá daňový výnos, a tím je narušena celková stabilita daňové soustavy. Analogické dopady na kompenzační opatření již byly přiblíženy.
Ochota politiků klesá
Různě rychlá realizace EDR, případně její odložení, je předmětem intenzivní diskuze v řadě evropských zemí. V době prudkého růstu světových cen ropy a ropných produktů a devalvace EURO pak ochota politiků, odpovědných za radikální zvyšování zdanění tohoto typu komodit, prokazatelně klesá. Například v důsledku posledních světových událostí některé evropské vlády opět snížily daňové zatížení energií nebo znovu zavedly řadu dotací na paliva a energie či o podobném kroku uvažují. To se nejnověji projevuje nad postojem například Itálie k přijetí směrnice o EDR.
Benzin a nafta se sblíží
Lze se tedy důvodně domnívat, že ekologická daňová reforma nebude u nás zaváděna rychleji a radikálněji než v zemích EU, obtížně si lze představit politiky, kteří by takovou strategii veřejně podporovali. V nejbližší době si lze tedy nejprve v horizontu dvou až tří let představit pouze dílčí zvyšování stávajících spotřebních daní z uhlovodíkových paliv a maziv (zkapalněného plynu, stlačeného plynu, těžkého topného oleje), později pak návrhy na zavádění nových spotřebních daní z energií a surovinových zdrojů. Pokračovat by mělo i postupné sbližování sazeb daně benzinu a nafty (nafta je z hlediska emisí výrazně škodlivější). Zvýšení daňové zátěže energií by však bylo kompenzováno snížením daní z příjmů či pojistného na sociální zabezpečení. Další změny lze očekávat v souvislosti se zdaněním motorových vozidel při respektování emisních charakteristik těchto vozidel. Kdo a kdy bude z ekologické daňové reformy profitovat, tedy zůstává dosud nezodpovězenou otázku. V ěřme, že to nebude pouze bumbrlíček stát při aplikaci starého berního rčení o umění oškubat husu, aby příliš nekejhala.
Vývoj stávajících a navržených sazeb daní na energetické výrobky v EU (1 EUR = 31,34 Kč)
Výrobek EEC 92/82 COM(97)30 COM(97)30 Platné sazby Platné sazby
(„Monti“) („Spain“) v ČR-Kč v ČR-EUR
MOTOROVÁ PALIVA
Bezolovnatý benzin (1000 l) 287 500 360 10840 346
Olovnatý benzin (1000 l) 337 500 421 10840 346
Nafta (1000 l) 245 393 287 (302) 8150 260
PALIVA PRO TOPENÍ
Zemní plyn (GJ) 0 0.7 0.3 0 0
Pevné energ. výrobky (uhlí) (GJ) 0 0.7 0.3 0 0
Elektřina (MWh) 0 3 1 0 0
V tabulce je přiblížen vývoj stávajících i navržených sazeb daní na některé energetické výrobky v ČR a v EU. Přepočet z korun na eura vychází z kurzu, platného na počátku tohoto kalendářního roku. Z tabulky je zřejmé, že pouze přijetí společného evropského konceptu pro zavedení EDR by mohlo znamenat výraznější zvýšení našich národních daňových sazeb. Pokud se tak nestane, zvýší se pouze ty sazby spotřebních daní, které nedosahují vyhlášené minimální sazby v zemích EU.
