Politická neutralita Ústavního soudu je iluze
Ústavní soud je instituce se zřejmě nejvyššími pravomocemi v České republice. Soudci mohou zrušit zákon, který přijali poslanci a senátoři, mohou zrušit rozhodnutí vlády i kteréhokoli jiného soudu. Stojí dokonce výše než ten, který je jmenoval, tedy prezident republiky. I jeho rozhodnutí totiž mohou ústavní soudci přezkoumat. Sami ale nad sebou už nikoho nemají, a když o něčem rozhodnou, nezbývá občanům než se s tím smířit. Ústavní soud je tak nejvyšším a prakticky neomezeným hlídačem české ústavy a právního státu. Svým právem rušit rozhodnutí všech mocí ve státě – zákonodárné, výkonné i soudní - se Ústavní soud stává jakousi čtvrtou mocí ve státě, mnohem mocnější než všechny ostatní. Druhou stranou této lákavě vyhlížející mince ale je, že ústavní soudci dostávají na stůl ty největší politické a právní zvrácenosti. Jen oni mohou často zabránit tomu, aby si v zemi nemohly vládní strany dělat cokoli, co je napadne, ale aby musely respektovat alespoň ústavní pořádek.
Klíčovou otázkou, která může politickou a právní realitu v zemi zásadně ovlivnit, proto je, kdo jsou soudci této nejvyšší instance a proč rozhodují tak, jak rozhodují. Ústavní soud má dnes patnáct členů, což je o čtyři více, než měl před válkou, kdy hlídal ústavnost prvorepublikového Československa. Těchto patnáct soudců patří vesměs mezi uznávané právní odborníky s vysokým morálním kreditem. Jejich povinností je rozhodovat nestranně a politicky neutrálně. Z toho vychází i zákon o Ústavním soudu, který praví, že „výkon funkce soudce je neslučitelný s členstvím v politické straně nebo v politickém hnutí“. Tuto podmínku samozřejmě členové soudu dodržují. Přesto ale Ústavní soud je a zůstává velmi politickou institucí.
TĚŽCE UDRŽITELNÁ NEZÁVISLOST
V posledních týdnech se mezi politiky i veřejností objevují názory, že brněnský strážce ústavnosti je mnohem političtější, než by bylo zdrávo. „Mám strach o to, aby soudci byli schopni udržet svoji naprosto nezávislou a svrchovanou pozici a hájili jenom ústavu. Přiznávám, je to velmi těžké,“ uvedl v rozhovoru pro MF Dnes předseda soudu Pavel Rychetský. Právě ten je, přes své nesporné profesní schopnosti, morální kredit a dlouhodobou snahu o politicky neutrální rozhodnutí i vyjadřování, považován za symbol politizace českého ústavního soudnictví. Není příliš divu. Stane-li se nejvyšším představitelem nějaké instituce člověk, který byl léta ve vysoké politické funkci, vezme si obvykle své názory s sebou i na další pracoviště. Rychetského působení v čele soudu leží v žaludku zejména občanským demokratům, kteří ho jako bývalého místopředsedu vlády za sociální demokracii stále vnímají jako exponenta dnešní opozice. Pověst levičáka ho dostihne především ve chvíli, kdy spolu s kolegy vydá odmítavý verdikt vůči některé z vládních akcí. Názor, že se šéf soudu řídí více svými politickými názory než pouze právem, ovšem nemusí být oprávněný.
ČTYŘI SOUDCI PRO NÁVRH ČSSD, OSM PROTI
Ústavní soud se v posledních měsících dotkl zásadních politických rozhodnutí několikrát. Byl to především již hojně medializovaný nález, který se týkal reformy veřejných financí. Zákon o stabilizaci veřejných rozpočtů předložila soudcům šedesátka poslanců sociální demokracie. Tato skupina zákonu vytýkala především to, že v jediném předpise byly obsaženy novely velké hromady různých zákonů a ustanovení. Díky tomu byl zákon velmi nepřehledný a nekonzistentní, a tím byly podle sociálnědemokratických zákonodárců porušeny principy předvídatelnosti a přehlednosti právního řádu. Zákon navíc obsahoval řadu takzvaných přílepků, tedy věcí, které byly do zákona dodatečně zahrnuty, aniž by souvisely s jeho hlavním obsahem. Tuto praxi již Ústavní soud v minulosti kritizoval. Poslancům se také nelíbil způsob výpočtu daně z takzvané superhrubé mzdy, jenž poslanci označovali za protiústavní, protože zdaňoval i tu část příjmů, která není mzdou v pravém slova smyslu. Za neregulérní považovali odpůrci reformy též způsob, jakým prošel zákon Parlamentem, kdy se k němu neměla šanci dostatečně vyjádřit například senátní opozice.
Zákon nakonec ústavní soudci většinou hlasů nezrušili, pro jeho označení za protiústavní a vrácení zpět poslancům byli pouze Pavel Rychetský a Jan Musil, kteří sepsali společné námitky, a dále Eliška Wagnerová a František Duchoň, kteří v nálezu také uvedli odlišné stanovisko. Kritizovali především roztříštěnost zákona a jeho rozporuplný způsob přijetí. „Vyřazení demokratické diskuse ze základů demokracie se, jak historie dokládá, nikdy nevyplatilo,“ uvedla Wagnerová.
SPRÁVNOST ZMĚN POSOUDÍ ZÁKONODÁRCI
Koncem dubna překvapili ústavní soudci vládu tím, když zrušili jednu z položek její reformy veřejných financí. Šlo o ustanovení, jež zavádělo první tři dny nemocenské bez finanční podpory. Podle soudu toto pravidlo porušovalo právo na přiměřené hmotné zabezpečení v nemoci, které zaručuje Listina základních práv a svobod. Jedná se pochopitelně o společensky a politicky nesmírně citlivé téma. Ústavní soudci si ovšem s politickou neutralitou svého nálezu příliš hlavu nelámali. „Právní úprava, kterou do zmíněných oblastí přinesl zákon o stabilizaci veřejných rozpočtů, má daleko k dokonalosti… Základní myšlenkou, kterou je zmíněný zákon odůvodněn, je ozdravění veřejných rozpočtů. Tato dobrá myšlenka byla realizována jen částečně, způsobem, který nezískal širokou podporu veřejnosti,“ zní doslova závěr nálezu.
Soud také kritizuje, že stát začal s úsporami zdola, tedy omezením sociálních dávek poměrně širokému okruhu lidí. Nezačal s vytvořením efektivních kontrolních mechanismů, jež by mohly přinést úspory tím, že by zabránily či postihovaly zneužívání těchto dávek. „Stát tedy zvolil opět tu nejsnadnější cestu, ale bohužel jen pro sebe, čímž ideu reformy učinil poněkud nedůvěryhodnou,“ uvedl na závěr nálezu předseda soudu Pavel Rychetský. To je silné politické prohlášení a šéf ústavních soudců nezapře svou sociálnědemokratickou minulost a názory. Přesto je ale - stejně jako jeho kolegové - příliš velkým profesionálem na to, aby se při svém rozhodování řídil svým názorem politickým, a nikoli právním. Proto svou nechuť k reformě veřejných financí v této podobě sice neskrývá, ale ani se jí nenechává ovlivnit při rozhodování o věcech čistě ústavních. „Posoudit otázku účelnosti, vhodnosti a sociální spravedlnosti zákonné úpravy v této oblasti je pouze v pravomoci zákonodárce, do jehož činnosti Ústavní soud kromě případů zjištěné neústavnosti zasahovat nemůže. Jedná se totiž o otázky v podstatě politické,“ dodává na konec.
TŘI REBELOVÉ PROTI ZMĚNÁM
Přesto se však předseda ÚS vyslovil proti zrušení ustanovení o prvních třech dnech nemocenské bez dávek a tento odlišný názor vedle něj vyslovili také soudci Eliška Wagnerová a Jan Musil. Ne ale proto, že by snad chtěli sporné ustanovení zachovat, ale protože podle nich byla celá reforma veřejných financí přijata neústavním způsobem, a zrušen by proto měl být celý zákon.
Všichni tři zmínění soudci patří k odpůrcům reformy veřejných financí v podobě, v jaké ji schválila a provádí vláda. Otázkou je ale proč. Jednou z možností je, že tito soudci smýšlejí spíše levicově, a proto reformu odmítají z hlediska svých politických názorů. O politických názorech Jana Musila se toho mnoho neví, ale místopředsedkyně soudu Eliška Wagnerová se označuje za křesťansky orientovanou a konzervativní ženu čili přehnaně levicové názory u ní nelze očekávat. Tato varianta se tak nabízí zejména u Rychetského, kterému ostatně bývá námitka politické podjatosti v posledních dnech často předhazována. Druhou možností je, že vládní reforma, byť potřebná, je zkrátka špatně promyšlená a sepsaná a při jejím prosazování v Parlamentu došlo k významným pochybením neslučitelným s ústavou. V takovém případě ústavní soudce, který je hoden svého křesla, nemůže reformní zákony nechat v platnosti, ani kdyby byl pravicovější než všichni vládní politici dohromady. A to je zřejmě i tento případ. „Domnívám se, že měl být zrušen celý zákon o stabilizaci veřejných rozpočtů, protože nebyl přijat ústavně předepsaným způsobem,“ uvedl ve svém odlišném stanovisku k nálezu ÚS Jan Musil. S úplně stejnou námitkou přišli i Rychetský s Wagnerovou. Tito tři soudci si tak ponechali své politické názory, se kterými do debaty o reformě vstupovali. Nerozhodli však podle nich, nýbrž podle ústavy.
ÚSTAVNÍ SOUD JE VŽDY POLITICKÝ
Názory, že ústavní soudnictví nemá být politické, vycházejí z představy, že Ústavní soud může být politicky beznázorovou platformou. To je ale zhola nemožné. V jeho plénu sedí patnáct zkušených právníků, lidí ve středním nebo vyšším věku, z nichž každý má své politické názory a preference, chodí k volbám a má své oblíbené a neoblíbené politiky. Je pouze otázkou profesionality a osobní cti, aby tyto názory nepřenášel i do svého rozhodování. „Musíme si uvědomit, že jsme nahoře, jsme na vrcholu té soudní soustavy, zde už to musí být otázkou tak velké profesionality, etiky a odbornosti, že soudci musejí být schopni posuzovat své vlastní kolegy. Zde už nemůžete hledat žádnou další instanci, která to bude posuzovat zvenčí, to už od určitého stupně zkrátka nejde,“ uvedl šéf brněnského Nejvyššího správního soudu Josef Baxa. Jeho slova ale platí i pro kolegy z vedlejší ulice.
Nebylo by dobré, kdyby se mezi ústavními soudci začali objevovat politici na úkor nadstranických odborníků. Jednu výhodu ale jejich angažmá má – člověk ví, jaké politické názory od nich čekat. Kdyby některý ze soudců – někdejších politiků - vyjádřil v politicky citlivé oblasti určitý názor, může si veřejnost, ale kupříkladu i prezident republiky, který soudcům prodlužuje, nebo naopak neprodlužuje mandát, udělat přesný obrázek, proč soudce uvažuje právě takto. Proto je načase, aby se i ostatní soudci přestali bát otevřeně říci, jaké jsou jejich politické preference a byli připraveni na ostrou veřejnou kritiku v případě, že se jimi nechají při svém rozhodování unést. Ústavní soud je orgán, jehož rozhodnutí jsou pro právní jistotu v zemi klíčová, a občané mají právo vědět, proč rozhoduje tak, jak rozhoduje.
BOX Ústavní soud by neměl řešit spory politiků o moc Veřejné osoby by měly jasně deklarovat své názory, říká bývalý ústavní soudce Vojtěch Cepl
EURO: Proč Ústavní soud v poslední době zahrnulo tolik politicky citlivých kauz? CEPL: Řešení zásadních hodnotových a ideologických sporů se ÚS nevyhne jako žádnému jinému ústavnímu soudu na světě. Každý soud je pasivní a musí čekat na vnější impulzy. Na druhé straně v České republice vzniká jakýsi neblahý návyk, že politici, když s něčím nesouhlasí, tak zkoušejí všechny cesty, jak to mohou změnit, a poslední možností bývá podání k Ústavnímu soudu. Tomu by se ale dle mého názoru měl ÚS bránit a měl by mít možnost rozhodovat o tom, kterým případům se bude věnovat. Ústavní soud se zkrátka nemůže zabývat vším, co se mu pošle. V zákoně o Ústavním soudu je ustanovení o zjevné neopodstatněnosti, a to by se podle mě mělo vykládat extenzivněji (šířeji - pozn. red.), tím by se počet podání snížil. Zúžit by se také měl okruh lidí, kteří jsou oprávněni podat návrh na zrušení zákona nebo jeho části, protože politici se snaží Ústavní soud zatahovat do sporů mezi politickými stranami. Do těchto konfliktů by se ale ÚS neměl nechat natlačit.
EURO: Jsou zápasem mezi politickými stranami i kauzy z poslední doby, například rozhodování o zákoně o reformě veřejných financí? CEPL: V některých otázkách ano.
EURO: Je vůbec možné, aby byl Ústavní soud zcela apolitický? CEPL: Je iluzí představovat si soudce, který nemá politické názory ve smyslu nějaké hodnotové orientace. Takové sterilizované persony bychom museli od dětství pěstovat pro roli ústavních soudců. Je přirozené, že člověk má své názory a je žádoucí, aby všechny veřejné osoby své názory veřejně deklarovaly. Nevyhneme se tomu, aby se mezi soudci objevovali bývalí politici. Ti se ale musejí oprostit od své bývalé stranické příslušnosti a jednat pouze podle svého nejlepšího vědomí a svědomí. Když je někdo bývalý levicový politik, tak bude při svém rozhodování prosazovat své ideje, ale nikoli výhradně tak, aby prospěl své politické straně. Na tom je ale vidět, jak je důležitý způsob obsazování Ústavního soudu. Nejsem si jistý, že model, který funguje u nás, je nejlepší, já byl pro to, aby byli soudci jmenováni z třetiny zástupci justice, z třetiny mocí výkonnou a z třetiny Parlamentem. Aby byla ta moc rozdělena. Je také žádoucí, aby v Ústavním soudě seděli jednak bývalí soudci obecných soudů, jednak teoretici a jednak zkušení právníci z praxe. Tak byl soud složený například za prezidenta Václava Havla.
EURO: Jak je podle vás ÚS z hlediska politických názorů rozdělený? CEPL: Naše společnost je více méně rovnoměrně rozdělena na levicovou a pravicovou část a tak je v podstatě rozdělený i ten soud. To je přirozený stav. Je také žádoucí, aby existovalo jakési kyvadlo, tedy když je u moci jedna strana, tak ta něco prosadí, po ní přijde jiná, a ta si zase věci zkoriguje podle sebe. Tím se stav věcí přirozeně reguluje a zachovává se určitá kontrola stavu věcí. Například když se podíváte na první republiku, tak tam se to kyvadlo prakticky nekývalo z jedné části politického spektra na druhou a ten stav potom nebyl ideální.
EURO: Měli by podle vás soudci veřejně přiznat své politické názory? CEPL: Když to budeme brát jako určitou hodnotovou nebo ideologickou orientaci, pak ano. Řešení mnoha společenských problémů má totiž pravicovou a levicovou variantu, to se týká financí, školství, bytové politiky i jiných oblastí.
EURO: Prospívá právní jistotě občanů, když soud o ústavnosti takto důležitých zákonů rozhoduje nejednotně? CEPL: Požadavek právní jistoty při rozhodování ÚS není na místě. Zabraňoval by totiž dotváření práva, které je vlastní funkcí této instituce jakožto negativního zákonodárce. Z hlediska rozhodování soudu považuji za chybu, že soudci mohou být voleni opakovaně. Představte si, že k soudu v pětačtyřiceti letech přijde nějaký pravicový nebo levicový fundamentalista a bude tam do pětašedesáti. Kvalitě rozhodování soudu totiž pomáhá právě rotace ve vedoucích funkcích, to je důležitý demokratický prvek. Je důležitá, protože se tím rozbíjejí mocenské a známostní struktury. Největší právní jistota je na hřbitově.
EURO: Je podle vás správné, když je předsedou Ústavního soudu bývalý vrcholný politik? CEPL: Kdyby se tento politik dokonale odpoutal od stranické politiky, tak by to nemuselo vadit. Je mnoho zemí, kde to tak funguje.
EURO: Je to podle vás i případ českého Ústavního soudu? CEPL: Na to se neodvažuji odpovědět.
BOX
Kdo jsou strážci české ústavy
Pavel Rychetský (64)
Bývalý vrcholný politik za ČSSD. Do roku 1969 byl členem KSČ, později byl signatářem Charty 77, po převratu se stal generálním prokurátorem České republiky. Byl také senátorem, místopředsedou vlády a šéfem Legislativní rady vlády. Předsedou Ústavního soudu je od srpna 2003. V nálezech se vyjadřuje proti reformě veřejných financí v té podobě, jak ji přijala vláda. Spolu s kolegou Janem Musilem označil za protiústavní mimo jiné konstrukci „superhrubé“ mzdy.
Eliška Wagnerová (59)
Má názorově blízko ke křesťanským demokratům a také k bývalému prezidentovi Václavu Havlovi. Je považována za liberálnější než její kolegové a poměrně často se v rozhodnutích odchyluje od názoru většiny. Tak tomu bylo i při hlasování o zákoně o stabilizaci veřejných rozpočtů. Dříve pracovala jako vysokoškolská pedagožka, později soudkyně a předsedkyně Nejvyššího soudu. V letech 1982 až 1993 pobývala v emigraci v SRN a Kanadě, kde působila mimo jiné jako novinářka Rádia Svobodná Evropa.
Dagmar Lastovecká (56)
Bývalá senátorka za Občanskou demokratickou stranu a předsedkyně ústavně-právního výboru Senátu. Po čtyři roky byla primátorkou Brna za ODS. Začínala ve Státní bance československé, později pracovala v podnikové sféře, kromě jiného v brněnské pobočce Agrobanky.
Ivana Janů (62)
Bývalá poslankyně za KDU-ČSL. Byla členkou parlamentního výboru pro tvorbu české ústavy. V roce 1993 se stala ústavní soudkyní, po odpracování osmi let z desetiletého mandátu se stala soudkyní Mezinárodního trestního tribunálu pro bývalou Jugoslávii. Poté se vrátila k Ústavnímu soudu.
Miloslav Výborný (55)
Bývalý vrcholný politik za KDU-ČSL. Od roku 1990 až do roku 2002 byl poslancem. Od roku 1996 byl také ministrem obrany. Byl členem vládní komise pro přípravu Ústavy České republiky a později předsedou ústavně-právního výboru Poslanecké sněmovny. Od roku 1998 předsedal Legislativní radě vlády, vedle toho byl starostou města Heřmanův Městec.
Pavel Holländer (55)
Dlouholetý vysokoškolský pedagog. Většinu profesní dráhy strávil na Právnické fakultě Univerzity Komenského v Bratislavě. Zabýval se především právní teorií a filozofií práva, právní logikou, státovědou a ústavním právem.
Michaela Židlická (45)
Začínala jako podniková právnička, později začala vyučovat na vysoké škole, především římské právo a právní dějiny. Je spoluautorkou řady učebnic římského práva, přednášela i v zahraničí, zejména ve Francii.
František Duchoň (61)
Stejně jako Rychetský, Wagnerová a Musil byl pro zrušení části zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů, byl ale mírnější než předseda ÚS. Začínal jako soudce v Ústí nad Labem, po sedmi letech z funkce odešel a pracoval jako právník v Okresním ústavu národního zdraví v Jihlavě. Do roku 1969 byl členem KSČ. Do justice se vrátil v roce 1991. O čtyři roky později se stal soudcem Nejvyššího soudu. Je odborníkem na evropské právo a ochranu lidských práv. V letech 1997 a 1998 se v Radě Evropy podílel na vypracování Charty o statutu evropského soudce.
Jiří Mucha (62)
Bývalý velvyslanec České republiky ve Štrasburku a stálý představitel u Rady Evropy. Spekulovalo se o jeho názorové blízkosti k ČSSD. Začínal jako advokát, zabýval se především mezinárodním právem. V roce 1993 byl zvolen členem Evropské komise pro lidská práva při Radě Evropy, v níž působil pět let. Ústavním soudcem je od roku 2003.
Jiří Nykodým (62)
Dlouholetý advokát, člen zkušební komise pro advokátní zkoušky, později člen představenstva České advokátní komory. Byl členem Legislativní rady vlády, dále působil v pracovní skupině ministerstva spravedlnosti pro přípravu Občanského zákoníku a v pracovní skupině pro rodinné právo. Soudcem Ústavního soudu je od roku 2003.
Stanislav Balík (52)
Někdejší uznávaný advokát a předseda České advokátní komory. Vedle práv vystudoval také archivnictví. Před revolucí pracoval jako podnikový právník, mimo jiné i v Pražské botanické zahradě. Byl předsedou redakční rady Bulletinu advokacie a je spoluautorem řady učebnic.
Vladimír Kůrka (60)
Soudcem je od roku 1975. Začínal v Plzni, později působil v Mostě a na Vrchním soudě v Praze. Byl soudcem Nejvyššího soudu, zabýval se mimo jiné bytovým právem a restitucemi církevního majetku. Od roku 2005 působí u Ústavního soudu.
Vlasta Fománková (54)
Bývalá dlouholetá soudkyně plzeňského Okresního soudu. Od roku 1990 byla jeho předsedkyní. Po pětiletém působení u Krajského soudu v Plzni byla prezidentem Václavem Klausem jmenována k Ústavnímu soudu.
Vojen Güttler (73)
Služebně nejstarší ze soudců Ústavního soudu. Z politických důvodů byl na práva přijat až po praxi v jáchymovských dolech. Později pracoval jako soudce a byl funkcionářem Klubu angažovaných nestraníků. Byl aktivně činný v Občanském fóru. V roce 1990 začal pracovat jako ředitel rehabilitačního odboru ministerstva spravedlnosti a později jako politickoprávní poradce předsedkyně České národní rady. V roce 1992 byl jmenován do funkce soudce Ústavního soudu ČSFR, odkud přešel k českému Ústavnímu soudu.
Jan Musil (66)
Mezinárodně uznávaný odborník na trestní právo. Hlasoval pro zrušení části zákona o stabilizaci veřejných financí. Od roku 1967 pracoval jako vysokoškolský učitel na Právnické fakultě Univerzity Karlovy v Praze, kde od devadesátých let vedl katedru trestního práva. Později byl též rektorem Policejní akademie. Je autorem několika vysokoškolských učebnic. U Ústavního soudu působí od roku 2003.
